Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága (Velencei Bizottság): Jelentés a nemzeti kisebbségek számára az anyaállamok által biztosított kedvezményes bánásmódról

Bevezetés

2001. június 21-én Románia miniszterelnöke, Adrian Nastase úr azzal a kéréssel fordult a Velencei Bizottsághoz, hogy az vizsgálja meg a Magyar Köztársaság Országgyűlése által 2001. június 19-én elfogadott, a szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvénynek az európai normákkal, valamint korunk nemzetközi jogi normáival és elveivel való összeegyeztethetőségét.

2001. július 2-án a Magyar Köztársaság külügyminisztere, Martonyi János úr felkérte a Velencei Bizottságot, hogy végezze el a nemzeti kisebbségekhez tartozó és az állampolgárság szerinti állam határain kívül élő személyek számára biztosított kedvezményes elbánásra vonatkozó európai jogalkotás legutóbbi tendenciáinak összehasonlító elemzését.

A Velencei Bizottság a 2001. július 6–7-én megtartott plenáris ülésén úgy határozott, hogy az Európa Tanács egyes tagállamai vonatkozó jogszabályai és gyakorlata alapján tanulmányozza az államok által a határokon kívül élő nemzeti kisebbségeknek biztosított kedvezményes elbánás gyakorlatát. E vizsgálatnak a célkitűzése annak megállapítása, hogy a kérdéses kedvezményes elbánás összeegyeztethető-e az Európa Tanács normáival és a nemzetközi jog elveivel.

Ezt követően sor került egy munkacsoport életre hívására, amelynek tagjai voltak Franz Matscher, Francois Luchaire, Giorgio Malinverni és Peter Van Dijk urak. Találkozójukra 2001. szeptember 18-án Párizsban került sor. A jelentést tevők megbeszélést folytattak a magyar és a román kormány képviselőivel az érintett felek által a Velencei Bizottság kérésére augusztusban átadott információk tisztázása érdekében.

A Jelentés Matscher, Luchaire, Malinverni és Van Dijk urak megállapításai alapján készült, azt a Kisebbségvédelmi Albizottság 2001. október 18-án megvitatta, és ezt követően a Velencei Bizottság 2001. október 19–20-án Velencében megtartott plenáris ülése elfogadta.

A) Történelmi háttér /1/

Az „anyaállamok” által a más országok állampolgárainak számító és külföldön élő (a továbbiakban: „lakóhely szerinti állam”), a nemzeti közösséghez tartozó személyek /2/ (a továbbiakban: „határain kívül élő kisebbségek”) iránt érzett felelősség nem új jelenség a nemzetközi jogban.

A nemzetközi szokásjog néhány általános elvén túlmenően a vonatkozó nemzetközi egyezmények az állampolgárság szerinti országokra ruházzák azt a feladatot, hogy határokon belül élő valamennyi személy számára biztosítsák az alapvető emberi jogok, ide értve a kisebbségi jogok gyakorlását. Ezen egyezmények értelmében az egész nemzetközi közösségre hárul az a szerep, hogy ellenőrizze a vállalt kötelezettségeknek a lakóhely szerinti államok által történő betartását. /3/ Az anyaállamok azonban kinyilvánították azon kívánságukat, hogy – párhuzamosan a vonatkozó nemzetközi együttműködés keretei között életre hívott fórumokkal /4/ – aktívabban és közvetlenebb módon szeretnének beavatkozni a nemzeti kisebbségeik érdekében.

A nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos két- és többoldalú egyezmények megkötése az érintett állampolgárság szerinti államokkal az anyaállamok rendelkezésére álló legfontosabb eszköz e tekintetben.

A kisebbségvédelemmel kapcsolatos, kétoldalú egyezményekre alapozó megközelítéssel első ízben az Orosz, az Osztrák–Magyar és Ottomán Birodalom összeomlását követően próbálkoztak a Népszövetség égisze alatt. /5/ Ezt a megközelítést alkalmazták a második világháborút követően is. Dél-Tirol esete kimondottan érdekes ebből a szempontból. A Saint-Germain en Laye-i békeszerződést (1919) követően Dél-Tirolt Olaszországhoz csatolták a helyi lakosság (néhány ezer olasz és 280 ezer – olasz állampolgárságot szerző – dél-tiroli) akarata ellenére. A fasizmus éveiben a szóban forgó kisebbség nem részesedett védelemben. 1945-ben a dél-tiroliak deklarálták az önrendelkezéshez való jogukat. Ennek ellensúlyozására a Szövetségesek arra ösztönözték Olaszországot és Ausztriát, hogy kétoldalú egyezmény keretében rendezzék a kérdést, amely végül is 1946. szeptember 4-én megköttetett (Gruber-de Gasperi Egyezmény néven, mely később a Szövetséges Hatalmak és Olaszország között 1947. február 10-én aláírt békeszerződés része lett). Az egyezmény értelmében a régió korlátozott autonómiára tett szert. Az Ausztria teljes függetlenségét helyreállító 1955. május 15-i Bécsi Szerződés után Ausztria az egyezmény teljesebb megvalósítására törekedett, ezért további kétoldalú tárgyalásokat kezdeményezett Olaszországgal, amitől ez utóbbi az 1958–1961 közötti időszakban elzárkózott. 1959-ben Ausztria az ENSZ Közgyűlése elé vitte a kérdést, amely két, 1960-ban és 1961-ben elfogadott határozatban sürgette Olaszországot és Ausztriát a tárgyalások megkezdésére. Ezzel az ENSZ Közgyűlése implicite elismerte Ausztria azon jogát, hogy a Párizsi Békeszerződés értelmében felelőséggel viseltessék a dél-tiroliak sorsa iránt. A konfliktus eszkalálódása terrorista támadásokat eredményezett. 1969-ben születtek meg a dél-tiroli kisebbségnek kedvezményeket biztosító „csomag-megállapodások” („pacchetto”). 1992 nyarán az osztrák kormány nyilatkozatott tett közzé arról, hogy Olaszország maradéktalanul eleget tett a megállapodásoknak. 1996-ben Ausztria és Olaszország értesítette az ENSZ-et, hogy kölcsönösen elfogadható megállapodás született a kérdésben. Ausztria továbbra is ellenőrzi a „csomagok” megvalósítását, és Olaszország, a két ország között meglévő jó kapcsolatok fényében, nem vitatja Ausztria ezen jogát.

1990-ben, a hidegháború lezárulását és a kommunista rendszerek bukását követően a kisebbségek védelme kiemelt kérdés lett, és még nyilvánvalóbbá vált Kelet- és Közép-Európa országainak azon vágya, hogy meghatározó szerepet játsszanak a határaikon kívül élő kisebbségeik védelmében. /6/

A kérdéses években elfogadott alkotmányok közül több is tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek értelmében az anyaállamok felelősséggel tartoznak a határaikon kívül élő kisebbségeikért, továbbá elősegítik és erősítik azok kapcsolatát az anyaállammal.

A Magyar Köztársaság Alkotmányának (módosítva 1989-ben) 6. cikkelye például leszögezi, hogy: „A Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását.”

A Román Köztársaság Alkotmányának (1991) 7. cikkelye szerint: „Az állam elősegíti a külföldön élő románokkal való kapcsolatok erősítését, és ennek megfelelően cselekszik a nemzeti, kulturális, nyelvi és vallási identitásuk megőrzése, fejlesztése és kifejezése érdekében, összhangban a nekik otthont adó országok jogszabályaival.”

A Szlovén Köztársaság Alkotmányának (1991) 5. cikkelye értelmében többek között: „Szlovénia felelősséget érez a szomszédos országokban élő őshonos szlovén nemzeti kisebbségek iránt, és előmozdítja a szülőfölddel való kapcsolatukat. (…) A nem szlovén állampolgárságú szlovének különleges jogokat és kedvezményeket (előjogokat) élveznek Szlovéniában. Ezen jogok és kedvezmények (előjogok) mibenlétét és terjedelmét külön törvényben kell szabályozni.”

A Macedón Köztársaság Alkotmányának (1991) 49. cikkelye leszögezi, hogy: „A Köztársaság felelősséget érez a szomszédos országokban élő, a macedón néphez tartozó személyek helyzete és jogai iránt (…) segíti kulturális fejlődésüket, és előmozdítja a velük való kapcsolatokat.”

A Horvát Köztársaság Alkotmányának (1991) 10. cikkelye szerint: „A Horvát Köztársaság különleges felelősséget érez a horvát nemzet más országokban élő részei iránt, és különleges védelmet biztosít számukra.”

Az Ukrán Köztársaság Alkotmányának (1996) 12. cikkelye hasonlóképpen rögzíti: „Ukrajna támogatja az állam határain kívül élő ukránok nemzeti, kulturális és nyelvi szükségleteinek megvalósulását.”

A Lengyel Köztársaság Alkotmányának (1997) 6. cikkelye szerint: „A Lengyel Köztársaság elősegíti a határon kívül élő lengyeleknek a nemzeti kulturális örökséggel fennálló kapcsolatát.”

A Szlovák Köztársaság Alkotmányának (módosítva 2001-ben) 7a cikkelye szerint: „A Szlovák Köztársaság elősegíti a határokon kívül élő szlovákok nemzeti öntudatának és kulturális identitásának fejlődését, az e célok elérésére hivatott intézményeit és a szülőföldjükkel való kapcsolatukat.”

Ugyanebben az időszakban a kisebbségvédelem egyezményes kereteken keresztül történő kezelése ismételten előtérbe került – méghozzá igen széles körben. Németország a határai biztosítása és a második világháborút követően a közép- és kelet-európai országok fennhatósága alá került német kisebbségek jogai védelme érdekében barátsági, együttműködési és partnerségi megállapodásokat kötött Lengyelországgal, Bulgáriával, Magyarországgal és Romániával. /7/ Magyarország hasonló egyezményeket kötött három szomszédos országgal: Ukrajnával, Horvátországgal és Szlovéniával. /8/

A fenti kétoldalú egyezmények alkalmasak voltak arra, hogy számottevően enyhítsék az anyaállamok és a lakóhely szerinti államok közötti feszültségeket, annyira, hogy elvezethettek kötelezettségek vállalásához kényes kérdésekben, míg a többoldalú egyezmények csak az adott kérdések közvetett megközelítésére alkalmasak. /9/ Mindezeken túlmenően ezek az egyezmények lehetővé teszik az egyes nemzeti kisebbségek egyedi jellegzetességeinek és szükségleteinek, valamint a sajátos történelmi, politikai és társadalmi környezetnek a közvetlen figyelembevételét.

Ennek következtében az Európai Unió vonzó eszköznek tartotta a kétoldalú egyezményeket Közép- és Kelet-Európa stabilitásának szavatolására. 1993-ben az Európai Unió elfogadott és elindított egy francia kezdeményezést („Balladur-kezdeményezés”), amely a Stabilitási Paktum aláírásáig vezetett. Ennek célkitűzése a „stabilitás megteremtése a jószomszédi kapcsolatok előmozdítása révén, beleértve a határok, kisebbségek ügyét, a regionális együttműködést és a demokratikus intézmények megszilárdítását együttműködési programok révén minden olyan területen, amely hozzájárulhat a célok eléréséhez”. /10/ Az 1995-ben elfogadott és 52 ország által aláírt Stabilitási Paktum vonatkozott Bulgáriára, a Cseh Köztársaságra, Észtországra, Magyarországra, Lettországra, Litvániára, Lengyelországra, Romániára és Szlovákiára, amelyek közül mindegyik ország jelezte az Európai Unióhoz történő csatlakozási szándékát. A fenti államokat a Stabilitási Paktum felszólította „a jószomszédi kapcsolatok erősítésére valamennyi területen, ide értve a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogait”. A kapcsolatok elmélyítése megkövetelte a szuverén egyenlőség elvének hatékony alkalmazását, a szuverenitásból eredő jogok tiszteletben tartását, az erővel való fenyegetés és az erő alkalmazásának mellőzését, a határok sérthetetlenségét, a viták békés rendezését, az egymás belügyeibe való be nem avatkozást, az emberi jogok, ide értve a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartását, az alapvető szabadságjogok, így a gondolat- és vallásszabadság, a népek egyenlőségének és önrendelkezési szabadságának tiszteletben tartását, az államok közötti együttműködést és a nemzetközi jogból eredő kötelezettségek jóhiszemű teljesítését. /11/

Mintegy száz már létező és új kétoldalú és regionális, többek között a kisebbségvédelemre vonatkozó együttműködési megállapodás vált a Stabilitási Paktum részévé.

A Stabilitási Paktumban részes államok kötelezettséget vállaltak a Zárónyilatkozatban az EBESZ által megfogalmazott elvek tiszteletben tartására. Amennyiben gondok merülnének fel az egyezmények tiszteletben tartásával kapcsolatban, úgy az EBESZ meglévő intézményeire és procedúráira hagyatkozhatnának a konfliktus megelőzése és a viták békés rendezése érdekében. Ezek között a procedúrák között található a Nemzeti Kisebbségek Főbiztosával folytatandó konzultáció (a Zárónyilatkozat 15. cikkelye) éppúgy, mint az egyezmények értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatos vitáknak a Nemzetközi Békéltető és Döntőbíróság elé történő utalása (a Zárónyilatkozat 16. cikkelye).

A Stabilitási Paktumhoz kapcsolódóan két további kétoldalú egyezmény megkötésére került sor Magyarország és Szlovákia (1995), valamint Magyarország és Románia (1996) között. /12/

B) A kisebbségvédelem kétoldalú megközelítése

Amint az köztudott, nincs stabilitás és béke a nemzeti kisebbségek részére biztosított megfelelő védelem nélkül. Ennek megfelelően valamennyi kérdéses kétoldalú egyezmény a baráti kapcsolatokról tartalmaz az érintett /13/ kisebbségekre vonatkozó rendelkezéseket. /14/ E kétoldalú egyezmények keretén belül az anyaállamok igyekeznek magas fokú védelmet kieszközölni és biztosítani a határaikon túl élő kisebbségeik számára, míg a lakóhely szerinti állam a határaikon belül élő kisebbségekkel szembeni egyenlő bánásmódra és azok integrálására törekszik, így megőrizve határai integritását.

Néhány esetben a barátsági egyezmények utalnak a már meglévő, kimondottan a kisebbségekre vonatkozó megállapodásokra (például a magyar–szlovén együttműködési egyezmény a Magyar Köztársaságban élő szlovén kisebbség és a Szlovén Köztársaságban élő magyar kisebbség számára biztosítandó különleges jogokról szóló, 1992. november 6-án aláírt konvenciót követi, akárcsak az Egyezmény a Magyar Köztársaság és Ukrajna között a Jószomszédi Kapcsolatok és Együttműködés alapjairól, amely a Magyar Köztársaság és a Ukrán Szovjet Szocialista Köztársaság közötti, a nemzeti kisebbségek jogai biztosítása terén történő együttműködés elveiről szóló, 1991. május 31-én aláírt deklarációra utal.)

Más esetekben egy, a kisebbségekkel foglalkozó specifikus egyezmény időben követi a kétoldalú megállapodásokat. Például a Magyar Köztársaság és Horvátország közötti Baráti Kapcsolatokról és Együttműködésről szóló Egyezményt később egészítette ki a Horvátországi magyar kisebbség és a magyarországi horvát kisebbség védelméről szóló konvenció (1995. április 5.). A Magyar Köztársaság és az Orosz Föderáció közötti, a nemzeti kisebbségek jogai biztosítása terén történő együttműködés elveiről szóló, 1992. november 11-én elfogadott deklaráció szintén időben követi és utal a Magyar Köztársaság és az Orosz Szovjet Szövetségi Szocialista Köztársaság közötti Baráti Kapcsolatokról és Együttműködésről szóló 1991. december 6-i Egyezményre.

Ezek az egyezmények és konvenciók rendszerint kölcsönös kötelezettség-vállalást tartalmaznak a nemzeti kisebbségekkel kapcsolatos nemzetközi normák és elvek tiszteletben tartására. Nemegy esetben kötelező erővel egyébként nem bíró jogi rendelkezéseket is tartalmaznak, mint például az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201. (1993) számú ajánlása és az EBEÉ koppenhágai nyilatkozata (1990), ami által ezek a rendelkezések is kötelező érvényűvé válnak az adott országok közötti kapcsolatokban.

A kérdéses egyezmények tartalmának részletes összehasonlító elemzése meszsze túlmutat e Jelentés célkitűzésén. Éppen ezért itt elég rámutatni arra, hogy a kérdéses egyezmények egyfajta „klasszikus” alapjogokat biztosítanak (az identitásválasztás joga, nyelvi, kulturális és oktatási jogok, a médiák használatával kapcsolatos jogok, szólás- és gyülekezési szabadság, vallásszabadság, a döntéshozatali folyamatban való részvétel joga). Néha, bár ez ritkábban fordul elő, az egyezmények jogokat fogalmaznak meg a határ menti kapcsolatokkal és az építészeti örökség védelmével összefüggésben. Némely egyezmény kollektív jogokat vagy bizonyos fokú autonómiát biztosít, míg némely egyezmény elsősorban a kisebbségekhez tartozó személyeknek a lakóhely szerinti állammal szemben fennálló kötelezettségeire helyezi a hangsúlyt.

Ezek az egyezmények többé-kevésbé keretegyezmények: a gyakorlatba való átültetésükhöz külön jogszabályokra vagy adott kérdésekre vonatkozó kormányközi megállapodásokra van szükség.

Az egyezmények alkalmazása két eltérő kérdést vet fel: egyrészt a szerződő feleknek tiszteletben kell tartaniuk a kölcsönösen vállalt kötelezettségeiket, másrészt kétoldalú tárgyalásokat kell folytatniuk az egyezmények tárgyául szolgáló kérdésekről azzal a szándékkal, hogy további vagy más kötelezettségeket vállalhassanak. Az egyezmények hatékony és helyes alkalmazására ugyanakkor általában nem vonatkozik semmiféle jogi szabályozás: tény, hogy a fenti egyezmények egyike sem határoz meg bírósági vagy jogi ellenőrző mechanizmusokat. /15/ Az alkalmazással összefüggő kérdéseket inkább kormányközi vegyes bizottságokra bízzák (a kisebbségek képviselői rendszerint ott vannak a kormányzati küldöttségekben, de nem rendelkeznek vétójoggal). E bizottságok összehívására rendszeres időközönként vagy szükség szerint kerül sor, és általában felhatalmazásuk van arra, hogy javaslatot tegyenek kormányuknak az egyezmények végrehajtásával vagy akár a módosításával kapcsolatban.

Nincsenek meghatározott szankciók arra az esetre, ha valamely szerződő fél nem teljesítené az egyezményt.

Mivel ezen egyezmények többsége a Stabilitási Paktum részévé vált, bármely állam kérhetné a Nemzetközi Békéltető és Döntőbíróságtól valamely vitás kérdés megoldását vagy valamely szóban forgó kétoldalú egyezmény rendelkezésének értelmezését. A gyakorlatban azonban erre sosem került sor. Továbbá az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Főbiztosának segítsége is igénybe vehető a Stabilitási Paktum Zárónyilatkozata 15. cikkelyének értelmében, de erre sem volt eddig példa.

A fentieken túlmenően, amennyire a kérdéses egyezmények megtestesítik a Keretegyezmény rendelkezéseit, az egyezmények alkalmazása, ha csak indirekten is, de az illetékes tanácsadó bizottság, illetve az Európa Tanács Miniszteri Tanácsának hatáskörébe tartozik. Ha csak áttételesen is, de az államok valóban rendelkezésre bocsátottak ezekkel a kérdésekkel kapcsolatos részletes információkat a jelentéseikben.

Ami az államokon belüli jogorvoslati lehetőségeket illeti, azokban az államokban, amelyekben az alkotmány rendelkezései lehetővé teszik a (nemzetközi) egyezmények rendelkezéseinek közvetlen alkalmazását (a hazai jogrendbe történő átültetés nélkül), még nem éltek azzal az elméleti lehetőséggel, hogy hazai bíróság elé vigyék egy automatikusan alkalmazást nyerő egyezmény megsértésének ügyét (és kicsi a valószínűsége annak, hogy erre a későbbiekben sor kerül, elsősorban a jogalkalmazók e lehetőséggel kapcsolatos tájékozatlansága miatt).

Ebből következik, hogy a dolgok mai állása szerint, ha valamelyik szerződő fél elzárkózik az egyezmény alkalmazásával kapcsolatos kétoldalú tárgyalásoktól, úgy csak másik szerződő fél vagy a nemzetközi közösség politikai nyomásgyakorlása veheti rá erre.

A tárgyalásoktól való elzárkózás nemcsak az egyezményben vállalt, a kérdéses egyezmény alkalmazásához szükséges intézkedésekről szóló tárgyalásokra vonatkozó konkrét kötelezettséggel (a pacta sunt servanda elvével) lenne ellentétes, hanem a nemzetközi jog azon általános elvével is, amely szerint „az egymással fennálló kapcsolataikban az államoknak a jószomszédi viszony elve és szabályai szerint kell eljárniuk, amelyeknek meg kell határozniuk cselekedeteiket a nemzetközi kapcsolatokban, különösen a helyi és regionális viszonyok között”. /16

C) A nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos hazai szabályozás: elemzés /17/

A kétoldalú egyezményeken és az azokat a gyakorlatba átültető hazai jogszabályokon és egyéb szabályokon túlmenően számos európai állam külön jogszabályokat vagy rendelkezéseket alkotott, amelyek különleges kedvezményeket, így kedvezményes elbánást biztosítanak a határaikon túl élő kisebbségeikhez tartozó személyek számára. /18/

Az alábbi törvényeket érdemes megjegyezni a kérdéssel kapcsolatban:

• A dél-tiroli és osztrák állampolgárok egyes igazgatási kérdésekben való egyenlőségéről szóló törvény, 1979. január 25. (Ausztria) (a továbbiakban: „az osztrák törvény” vagy OT). /19/
• A külhoni szlovákokról és egyes törvények módosításáról, kiegészítéséről szóló, 1997. február 14-i, 70. számú törvény (Szlovákia) (a továbbiakban: „a szlovák törvény” vagy SZT).
• A világ bármely részén élő románoknak biztosított támogatásról szóló törvény, 1998. július 15. (Románia) (a továbbiakban: „a román törvény” vagy RT).
• Az Orosz Föderációnak a külföldön élő honfitársakkal kapcsolatos hivatalos politikájáról szóló szövetségi törvény, 1999. március (Orosz Föderáció) (a továbbiakban: „az orosz törvény” vagy OT).
• A Bolgár Köztársaság határain kívül élő bolgárokról szóló törvény, 2000. április 11. (Bulgária) (a továbbiakban: „a bolgár törvény” vagy BT).
• A szlovéniai és horvátországi olasz kisebbség kedvezményeiről szóló 2001. március 21-i 73. Törvény (a Friuli–Venezia Giulia régió, Belluno tartomány és a vele szomszédos területek gazdasági tevékenységének és nemzetközi együttműködésének fejlesztéséről szóló 1991. január 9-i 19. jogszabály 14. cikkelyének 2. §-ának hatályát meghosszabbító rendelkezés) (Olaszország) (a továbbiakban: „az olasz törvény” vagy az OLT).
• A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény, 2001. június 19. (2002. január 1-jén válik hatályossá) (Magyarország) (a továbbiakban: „a magyar törvény” vagy MT).
  Ugyancsak említést érdemelnek az alábbi jogszabályok:
• A Szlovén Parlament határozata a szomszédos országokban élő szlovén kisebbségek helyzetéről és a Szlovén Köztársaság állami és egyéb szerveinek velük kapcsolatos teendőiről (1996. június 27.).
• A Belügyminiszter, a Védelmi Miniszter, a Külügyminiszter, a Munkaügyi Miniszter és a Közrendészeti Miniszter 4000/3/10e számú, 1998. április 15–29-i közös miniszteri határozata a görög származású albán állampolgárságú személyek részére kiállítandó különleges személyi igazolvány feltételeiről, érvényességéről és eljárási rendjéről (Görögország) (a továbbiakban: „a görög miniszteri határozat” vagy GMH).

A jogszabályok személyi hatálya

A román és az olasz törvény a határaikon kívül élő „közösségeik” és „kisebbségeik” említésére szorítkozik. A többi vizsgált törvény ezzel szemben részletesen meghatározza azokat a kritériumokat, amelyeknek az egyénnek eleget kell tennie annak érdekében, hogy a törvény rá is alkalmazható legyen. Ezek a kritériumok az alábbiak:

Külföldi állampolgárság

Ez a kritérium e törvények ugyanazon gondolatmenetéből ered, és ennek következtében valamennyi vizsgált jogszabályban megtalálható (az orosz törvény részleges kivételével). Nincs minden esetben egyértelműen meghatározva (lásd a már említett román és olasz törvényeket, a bolgár törvény nem említi ezt mint kritériumot a 2. cikkelyben, de a második fejezetben már igen). A magyar törvény leszögezi, hogy a magyar állampolgárságot nem önkéntes lemondás következtében kellett elveszíteni a múltban ahhoz, hogy az egyén a törvény hatálya alá essen.

Meghatározott nemzetiséghez tartozás

Míg az olasz és román törvény nem tartalmaz egyértelmű kritériumokat a nemzetiségre vonatkozóan, a többi vizsgált törvény, ha eltérő mértékben is, de igen.

A szlovák törvény értelmében a szlovák „nemzeti származás” akár „három generációval korábbi közvetlen előd” esetében is fennáll (SZT 2. cikkely 3. §). A bolgár törvény értelmében legalább egy bolgár származású felmenővel kell rendelkezni (BT 2. cikkely). A magyar törvény szerint magyar „nemzetiségű” az, aki annak vallja magát (MT 1. cikkely). Az oroszok esetében honfitársak azok, akik „azonos nyelven, vallásban, kultúrában, hagyományokban és szokásokban osztoznak, továbbá ezek közvetlen leszármazottai” (OT 1. cikkely).

A nemzetiséghez tartozás igazolására a szlovák törvény egy „igazoló okiratot” tesz szükségessé, amely lehet születési anyakönyvi kivonat, keresztlevél, a nyilvántartási hivatal ilyen értelmű nyilatkozata, „nemzetiséget bizonyító okirat” vagy állandó tartózkodási engedély, ezek hiányában külföldön lévő szlovák honfitársi szervezet írásos tanúsítványa vagy két szlovák kivándorolt társának nyilatkozata szükséges (SZT 2. cikkely 4. §). A bolgár törvény értelmében az igazolást külföldi hatóságnak, a külföldön élő bolgárok egyesületének vagy a bolgár ortodox egyháznak kell kiállítania, ezek hiányában a bolgár származást bírói úton is igazolni lehet (BT 3. cikkely). Az egyén „szabad akaratán kívül” az orosz törvény a korábbi szovjet vagy orosz állampolgárságot, vagy az Oroszország/SZU/OSZSZSZK területén való tartózkodást, vagy kivándoroltaktól való közvetlen származást tanúsító „igazoló okiratokat” ír elő (ORT 4. cikkely).

A magyar származás igazolása összetettebb folyamat. Míg a szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény 1. cikkelyének 1. §-a úgy értelmezhető, hogy a magyar igazolványért folyamodó nyilatkozata elégséges, úgy tűnik /20/, hogy a szomszédos országokban a magyar nemzeti közösségeket képviselő szervezeteknek vizsgálniuk kell a kérvényező magyar származását az előírt ajánlás kiállítása – vagy megtagadása – előtt. Ugyanakkor a törvény nem részletezi azt, hogy a kérdéses szervezetek milyen kritériumokat alkalmaznak ennek során.

Külföldön való tartós tartózkodás

A bolgár és az orosz törvény előírásai értelmében az érintett személynek egy idegen állam területén kell állandó lakhellyel rendelkeznie (a kérdéses törvények 2., illetve 1. cikkelyei). Hasonlóan rendelkezik a román törvény is (1. cikkely). A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény értelmében csak a valamely szomszédos országban (kivétel ez alól Ausztria) élők jogosultak a kérdéses kedvezmények igénybevételére (1. cikkely 1. §). Az olasz törvény kizárólag a horvátországi és szlovéniai olasz kisebbségre vonatkozik. /21/

Az anyaállami állandó tartózkodási engedély hiánya

Ezt a követelményt a szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény tartalmazza (1. cikkely 1. §). Tény, hogy a magyarországi állandó tartózkodási engedély megszerzése alapul szolgál a „Magyar Igazolvány” visszavonásához [21. cikkely 3 (b) §]. Ezzel szemben a szlovák törvény arra ösztönzi a külhoni szlovákokat, hogy állandó szlovákiai tartózkodási engedélyért folyamodjanak (SZT 5. cikkely 3. §). A görög különleges személyi igazolvány egyben hároméves tartózkodási engedély is (GMH 3. cikkely).

Nyelvtudás

A szlovák törvény értelmében a „kivándoroltnak” legalább passzív szlovák nyelvismerettel kell rendelkeznie, amit tevékenységének eredményeivel, a tartózkodási helye szerint illetékes szlovák szervezet írásos igazolásával vagy legalább két szlovák kivándorolt nyilatkozatával tanúsíthat (SZT 2. cikkely 6. és 7. §).

Kulturális öntudat

A szlovák törvény feltételezi a szlovák kultúra alapszintű ismeretét, ami a nyelvismerettel azonos módon igazolható (lásd fent). A bolgár törvény „bolgár nemzeti öntudatot” vár el (BT 2. cikkely).

Házastársak és kiskorú gyermekek

A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény értelmében a kérelmezővel együtt élő házastárs és kiskorú gyermekek jogosultak a törvény biztosította kedvezmények és támogatások igénybevételére (1. cikkely 2. §). A görög miniszteri határozat kiterjeszti a görög származású albán állampolgárok számára biztosított kedvezményeket azok házastársára és leszármazottaira, amennyiben hitelt érdemlően, hivatalos dokumentumokkal tudják bizonyítani a vérségi kapcsolatot (GMH 1. cikkely 2. §). A szlovák törvény biztosította kedvezmények vonatkoznak a kivándoroltak 15 évnél fiatalabb és a Külhoni Igazolványában feltüntetett gyermekeire egyaránt (SZT 4. cikkely 1. §).

A törvény biztosította kedvezményekre való jogosultságot tanúsító okirat

A magyar, a szlovák és az orosz törvény a meghatározott kedvezményekre való jogosultságot adott okiratok birtoklásától teszi függővé. Így rendelkezik a görög miniszteri rendelet is.

A szóban forgó okiratok jellege nem minden esetben azonos.

A görög szabályozás értelmében ennek ez okiratnak a megnevezése (a tulajdonos fényképét és ujjlenyomatát tartalmazó) személyi igazolvány, amely érvényességi ideje három év (meghosszabbítható). Ez az igazolvány tartózkodási és munkavállalási engedély is egyben (lásd a görög Közrendészeti Minisztérium vonatkozó nyilatkozatát és körjegyzékét).

A szlovák „Külhoni Igazolvány”, amelyet meghatározatlan időre adnak ki, tartalmazza a tulajdonos személyi adatait, állandó lakhelyének címét (a kiskorú gyermekek adatait szintén fel lehet tüntetni az érintett személy kérésére, amennyiben az összeegyeztethető a hatályos nemzetközi egyezményekkel). Ez az igazolvány önmagában nem tekinthető személyi igazolványnak, ugyanis csak a lakóhely szerinti állam által kiállított egyéb, a személyazonosság igazolására alkalmas igazolvánnyal együtt érvényes (SZT 4. cikkely 2. §). Az igazolvány tulajdonosa azonban bebocsátást nyer Szlovákiába írásos meghívás, vízum vagy tartózkodási engedély nélkül is.

A „Magyar Igazolvány” – amely öt évig vagy a tulajdonos 18. életévének eléréséig, illetve 60 év feletti személy esetében határozatlan ideig érvényes – tartalmazza a tulajdonos fényképét és valamennyi személyi adatát (21. cikkely 5. §).

Az orosz törvény értelmében a „honfitársakhoz” való tartozást – az orosz vagy kettős állampolgárok számára kiadott útlevélen kívül – az Orosz Föderáció diplomáciai vagy konzuli képviseletei, illetve illetékes szervei által kiállított igazolással is tanúsítani lehet (ORT 3. cikkely). A tulajdonos fénylépét nem tartalmazó igazolvány nem szolgál személyi igazolványként.

Ami a kérdéses igazolványok kiállításával kapcsolatos eljárást illeti, az igazolványokat az anyaállam hatóságai adják ki: „egy, a magyar kormány által erre a célra kijelölt központi közigazgatási szerv” (19. cikkely 2. §); a Szlovák Köztársaság Külügyminisztériuma (SZT 3. cikkely 1. §); az „illetékes hatóságok” vagy külföldön lévő orosz diplomáciai, konzuli képviseletek (ORT 3. cikkely); a külföldiekért felelős rendőrkapitányság (GMH 1. cikkely).

A lakóhely szerinti állam területén működő anyaállami konzulátusoknak és nagykövetségeknek is lehet szerepe az eljárásban. A szlovák törvény 1. cikkelye értelmében a Külhoni Igazolványt a szlovák missziókon és konzulátusokon is lehet kérvényezni, amelyek megküldik a kérelmeket az ügyben döntő Külügyminisztériumnak. Az orosz diplomáciai és konzuli képviseletek kiadhatnak orosz származást tanúsító igazolást (ORT 3. cikkely). A görög konzuli hatóságoknak nincs és nem is lehet szerepük a folyamatban, mivelhogy a különleges görög személyi igazolvány csak a görög területen tartózkodóknak adható ki (GMH 1. cikkely 1. §).

A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény nem ruház semmilyen feladatot a magyar konzulátusokra és missziókra, de érdemi szerepet ad a külföldön élő magyarok szervezeteinek a folyamatban. A Magyar Igazolványt ténylegesen a magyar hatóságok állítják ki, amennyiben a kérelmező rendelkezik az ilyen, a kérelmező magyar nemzethez való tartozásáról szóló nyilatkozatának ellenőrzését és aláírása hitelesítését elvégző, valamint többek között a fényképét és személyi adatait is továbbító szervezetek valamelyikének ajánlásával (20. cikkely 1. §). A szóban forgó ajánlás hiányában a Magyar Igazolvány kiállítására nincs lehetőség /22/, és nincsenek az ajánlás kiadását megtagadó szervezet döntésével szembeni jogorvoslati lehetőségek sem. Amint arra már az előbbiekben is utaltunk, az ajánló szervezetek által követendő kritériumok nem világosak.

Ez előbbiektől lényegesen eltérő szerep hárul az ilyen szervezetekre a szlovák törvény értelmében. A törvény 2. cikkelyének 5. §-a értelmében ezek a szervezetek tanúsíthatják az egyén szlovák kisebbséghez való tartozását, amennyiben az nem rendelkezik a 2. cikkely 4. §-ában meghatározott hivatalos dokumentumokkal. Ezzel kapcsolatban fontos arra emlékezni, hogy a szlovák törvény egyértelmű kritériumot fogalmaz meg a szlovák származás megállapítására. A bolgár törvény (3. cikkely) ugyancsak lehetővé teszi, hogy az egyén a külföldön élő bolgárok valamely szervezete által kiadott igazolással tanúsítsa bolgár származását, és rögzíti azt is, hogy mi szorul bizonyításra (azaz legyen legalább egy bolgár nemzetiségű felmenő ági rokona).

A kedvezmények jellege

Oktatási és kulturális kedvezmények

Az e téren biztosított kedvezmények rendszerint: az anyaállam oktatási intézményeire szóló hallgatói ösztöndíjak; kulturális és oktatási intézmények (múzeumok, könyvtárak és archívumok) csökkentett díj melletti vagy ingyenes igénybevétele; támogatás a lakóhely szerinti államban az anyaállam nyelvén tanító oktatási intézményeknek (SZT 6. cikkely 1. §; ORT 17. cikkely, BT 9. és 10. cikkely; BT 7. cikkely; a szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény 4. és 9–14. cikkelyei), a diplomák kölcsönös elismerése (lásd a tárgyban Ausztria és Olaszország között köttetett számos egyezményt), egyetemi posztokhoz való hozzáférés biztosítása (OT 2. cikkely és 4. cikkely 2. §).

A fentieken túlmenően a szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény 10. cikkelyének 1. §-a rendelkezéseket tartalmaz a határokon túl élő kisebbséghez tartozó, a lakóhely szerinti államban bármilyen területen felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak adható ösztöndíjakról, függetlenül a tanulmányok oktatási nyelvétől és tartalmától.

A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény 18. cikkelye rögzíti azokat az eseteket, amelyekben Magyarország támogatást adhat a magyarok külföldön működő, a magyar kultúra, irodalom és kulturális örökség átörökítését és megőrzését végző szervezeteinek.

Társadalombiztosítási ellátás és egészségügyi szolgáltatás

A szomszédok országokban élő magyarokról szóló törvény 7. cikkelye értelmében a Magyar Igazolvánnyal rendelkező munkavállalók egészség- és társadalombiztosítási járulékot fizethetnek. A kétoldalú társadalombiztosítási egyezmények értelmében pedig az ilyen munkavállalók azonnali orvosi ellátásra jogosultak. A román törvény 2. cikkelye utal annak lehetőségére, hogy a román közösséghez tartozó személyek egyéni segítséget kaphassanak különleges egészségügyi esetekben. A külföldön élő szlovákok kérelmezhetik a társadalombiztosítási járulékfizetés alóli mentesítésüket külföldön, amennyiben megfelelnek a vonatkozó törvény biztosította jogok szlovákiai igénybevételéhez előírt feltételeknek [6. cikkely 1 (d) §].

Utazási kedvezmények

E kedvezmények körébe tartoznak az anyaállamba vagy annak területén utazók számára megállapított külön díjszabások (a szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény 8. cikkelye; a szlovák törvény 6. cikkelyének 3. §-a külön díjszabásról rendelkezik a nyugalmazott, rokkant és idős kivándoroltak részére is).
Munkavállalási engedélyek

A szlovák törvény értelmében a szlovák Külhoni Igazolvánnyal rendelkező álláskeresőknek nem kell munkavállalási, vagy állandó szlovákiai tartózkodási engedélyért folyamodniuk [6 (b) cikkely)]. A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény szerint kivételes esetekben három hónapot meg nem haladó érvényességű munkavállalási engedély adható a nemzeti kisebbséghez tartozó külföldi állampolgárságú személynek a munkaerő piaci helyzet előzetes vizsgálata nélkül (15. cikkely), továbbá az ilyen személyek kérhetik a munkavállalás jogi feltételei teljesítésével összefüggésben felmerült költségeik megtérítését (16. cikkely).

Mentesítés a vízumkötelezettség alól

A szlovák törvény értelmében a Külhoni Igazolvánnyal rendelkező, Szlovákia területére belépni szándékozó személyeknek nem kell vízummal vagy meghívólevéllel rendelkezniük, amennyiben az összeegyeztethető a hatályos nemzetközi egyezményekkel (5. cikkely 1. §). Az osztrák törvény 5. cikkelye értelmében a törvény által meghatározott dél-tiroliaknak nincs szükségük vízumra az Ausztriában való tartózkodáshoz.

Felmentés a tartózkodási engedély megszerzése alól és a tartózkodással összefüggésben felmerül költségek megtérítése, illetve a költségek alól való mentesítés

A szlovák kivándoroltak hosszú időre nyernek bebocsátást Szlovákia területére a Külhoni Igazolvány alapján (5. cikkely 1. §). A görög különleges személyi igazolvány egyben tartózkodási engedély is annak az érvényességéig (három év, amely meghosszabbítható) (GMH 1. és 3. cikkelyei).
A bolgárok a tartózkodásukkal vagy bolgár földön történő letelepedésükkel kapcsolatban külön költségek elszámolására jogosultak (6. cikkely 2. §). A román törvény lehetővé teszi a Romániában tanulmányokat folytatni szándékozó hallgatóknak, hogy ingyen szállást kaphassanak a diákszállókban a romániai tartózkodásuk időtartamára (a kormány egyéb támogatási formákat is biztosíthat) ( 9. cikkely).

Tulajdonszerzés

A szlovák törvény 6. cikkelyének 2. §-a értelmében a kivándoroltak birtokolhatnak és vásárolhatnak ingatlant (Szlovákiában). A bolgár törvény szerint a nemzeti kisebbséghez tartozó külföldiek részt vehetnek a privatizációban, visszaszerezhetik tulajdonukat, és örökölhetnek ingatlant (8. cikkely).

Állampolgárság megszerzése

Az orosz törvény (11. cikkelye) értelmében a „honfitársak” egyszerű kérelmükre azonnal orosz állampolgárságot szerezhetnek. A szlovák törvény 6. cikkelyének 1 (c) §-a értelmében a „kivándoroltak” kérvényezhetik a szlovák állampolgárságot, amennyiben kiemelkedő személyiségekről van szó.

A jogszabályok területi hatálya

A nemzeti kisebbséghez tartozó külföldiek rendszerint az anyaállam területén vehetik igénybe a vonatkozó törvények biztosította kedvezményeket.

A szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény értelmében egyes kedvezmények a lakóhely szerinti államban is igénybe vehetők (lásd 10. cikkely a lakóhely szerinti államban magyar nyelven oktató közoktatási vagy „bármely felsőfokú oktatási intézményben” tanulmányokat folytató hallgatók számára biztosított kedvezményekről; 12. cikkely a külföldön élő magyar tanárok kedvezményeiről; 13. cikkely a kapcsolódó tanszékeken folytatott tanulmányokról; 14. cikkely a „Szülőföldön nyújtható oktatási támogatásról”; 18. cikkely a „Határon túli szervezetek támogatásáról”).

D) Értékelés a nemzeti kisebbségek számára kedvezményeket nyújtó, anyaállami belső jogszabályoknak az európai normákkal, valamint a nemzetközi jog normáival és elveivel való összeegyeztethetőségéről /23/

A nemzeti kisebbségek megfelelő és hatékony védelme, mint az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelmének egyik aspektusa, továbbá az európai stabilitás, demokrácia, biztonság és béke előmozdításában betöltött kiemelkedő fontossága számos esetben megerősítésre és hangsúlyozásra került. A vonatkozó nemzetközi egyezmények maradéktalan teljesítése – elsősorban a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény, a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Chartája, továbbá, bár kevésbé specifikusan, az Emberi Jogok Európai Konvenciója – az Európa Tanács valamennyi tagállama számára prioritássá vált.

Ennek ellenére a kisebbségvédelem előtérbe kerülő új és eredeti formái, különösen az anyaállamok által alkalmazottak, kedvező trendet képviselnek, amennyiben hozzá tudnak járulni a kisebbségvédelem céljainak eléréséhez.

A kétoldalú barátsági együttműködési és kisebbségvédelmi egyezmények megkötésének gyakorlata máris élvezi a nemzetközi közösség ösztönzését és támogatását, de egyben alapos vizsgálódását is.

Az utóbbi idők azon fejleménye, hogy az anyaállamok belső jogszabályok és egyéb szabályok révén különleges jogokat biztosítanak nemzeti kisebbségeiknek, egészen az utóbbi időkig nem keltette fel a figyelmet, és minimális vagy semmilyen érdeklődést sem váltott ki a nemzetközi közösségből. Eddig nem történtek kísérletek a szóban forgó jogszabályok és egyéb szabályok felülvizsgálatára és koordinálására. Ennek ellenére a szomszédos országokban élő magyarokról szóló törvény elfogadását övező kampány azt mutatja, hogy szükség van az ilyen jogszabályok és egyéb szabályok, valamint a nemzetközi jog és a kisebbségvédelemmel kapcsolatos európai normák közötti kompatibilitás vizsgálatára.

A Bizottság véleménye szerint az államoknak lehetősége van egyoldalú intézkedések foganatosítására a nemzeti kisebbségeik védelme érdekében, függetlenül attól, hogy azok a szomszédos országokban vagy máshol élnek; ez az alábbi elvek tiszteletben tartásától függ: (a) az államok területi szuverenitása; (b) pacta sund servanda (kötelezettségek jóhiszemű teljesítése); (c) baráti kapcsolatok az államok között; (d) az emberi jogok és alapvető szabadságjogok tiszteletben tartása, különösen a (negatív) diszkrimináció tilalma.

a) Az államok területi szuverenitásának elve

Az államok kizárólagos szuverenitással, ennélfogva joghatósággal rendelkeznek a nemzeti területük felett. /24/ Ez az elméletben azt jelenti, hogy joghatósággal rendelkeznek valamennyi, a területükön tartózkodó személy, ott található ingatlan és ott folytatott tevékenység vonatkozásában, akárcsak a belső vizeken, a felségvizeken és a területük feletti légtérben. Egyetlen más állam vagy nemzetközi szervezet sem gyakorolhat joghatóságot egy másik állam területén az érintett állam beleegyezése nélkül. A nemzetközi közjog azonban különleges felhatalmazást ad az államoknak nagykövetségi épületeik, hajóik és állampolgáraik tekintetében.

A törvényhozói, adminisztratív (és bírói) cselekedetek mind ennek a szuverén joghatóságnak a kifejeződései: ezen intézkedések természetes címzettjei az adott ország lakossága, és az alkalmazás természetes helye az adott állam nemzeti területe.

Ezzel összefüggésben vetődik fel az első kérdés: lehet-e a területen kívüli hatálylyal rendelkező jogszabályok elfogadásának puszta tényét per se a másik érintett állam vagy államok belügyeibe való beavatkozásnak és ebből adódóan az államok területi szuverenitása elvének megsértéseként értékelni?

A mindenre kiterjedő válasz megadása érdekében különbséget kell tenni – a területen kívüliség tartalma tekintetében – egy adott állam jogszabálya által egy másik államnak az utóbbi állam területén vagy azon kívül tartózkodó állampolgárára gyakorolt hatása és az államhatalomnak az államhatárokon kívül történő gyakorlása között.

i) Az állam külföldi állampolgárokra vonatkozó jogszabályainak hatása

A Bizottság megítélése szerint az a puszta tény, hogy egy adott jogszabály címzettjei külföldi állampolgárok, nem jelenti a területi szuverenitás elvének megsértését. Valóban számos példa van olyan törvénykezési gyakorlatra, amely a külföldi állampolgárságot, nem egy adott országét, hanem általánosságban véve „összekötő kapocsként” kezeli (ilyenek például a nemzetközi magánjognak az állam büntető joghatóságára vonatkozó rendelkezései). Ezek mind összhangban vannak a nemzetközi jog alapelveivel.

Az államok legitim módon hozhatnak olyan jogszabályokat és egyéb szabályokat, amelyeknek alanyai külföldi állampolgárok, ameddig az ilyen jogszabályok és egyéb szabályok csak az ország határain belüli érvényesülnek. Például az államok egyoldalúan dönthetnek úgy, hogy meghatározott számú ösztöndíjat adnak az arra érdemes, az ösztöndíjakat adó állam egyetemein tovább tanulni kívánó külföldi hallgatóknak.

Abban az esetben, amikor egy jogszabály kimondottan más államokban élő külföldi állampolgárokra irányul, a jogszabály legitimitása már nem olyan egyértelmű. Valójában nem várható el, hogy az érintett egyén állampolgárság szerinti országának ne legyen véleménye a kérdésről.

Néhány területen, így az oktatás és kultúra terén, bizonyos nyilvánvaló kulturális célokat /25/ követő, az államok által alkalmazott gyakorlatok alakultak ki az idők folyamán. A baráti kapcsolatokat ápoló országok között többnyire elfogadott, hogy az egyes államok ösztöndíjakat ítélnek oda nemzeti kisebbséghez tartozó külföldi hallgatóknak, hogy azok az anyaállam nyelvén tanulhassanak külföldi oktatási intézményekben. Ezeket az oktatási intézményeket másfelől gyakran az anyaállam finanszírozza. Szintén elfogadott az, hogy az államok külföldi hallgatóknak – nemzeti hovatartozásuktól függetlenül – biztosított ösztönzők révén elősegítik az adományozó állam nyelvének és kultúrájának tanulmányozását.

Ha létezik nemzetközi szokásjog a fent felsorolt területeken, úgy az állampolgárság szerinti ország egyetértése feltételezhető, és az anyaállamok ennek fényében egyoldalú adminisztratív és törvényhozási intézkedéseket hozhatnak. /26/ Továbbá, ha az anyaállam egyoldalú intézkedéseket tesz az adott lakóhely szerinti államban élő nemzeti kisebbségével való kedvezményes bánásmód érdekében, az utóbbi állam később feltételezheti, hogy az anyaállam egyetért hasonló intézkedések megtételével az állampolgárai vonatkozásában.

Az egyezmények vagy a nemzetközi szokásjog által le nem fedett területeken ezzel szemben az anyaállam intézkedései által érintett lakóhely szerinti állam egyetértésének explicitnek kell lennie. Példának okáért, ha egy állam egyoldalúan úgy dönt, hogy ösztöndíjakat ad a határain túl élő kisebbségéhez tartozók számára függetlenül az ilyen személyek tanulmányai és az anyaállam közötti kapcsolatoktól, azt az érintett lakóhely szerinti állam belügyeibe (például oktatási politikájába) való beavatkozásként lehet értékelni.

ii) Az államhatalom nemzeti határokon kívüli gyakorlása

Ezzel ellentétes megengedő szabály hiányában – amely lehet nemzetközi szokásjog vagy egyezmény /27/ – egyetlen állam sem gyakorolhatja hatalmát semmilyen formában más államok területén. /28/

Az államok által más országokban bejegyzett nem kormányzati egyesületeknek biztosított adminisztratív, kvázi-hivatalos kompetenciák az államhatalom indirekt megnyilvánulásának formái: mint ilyenek nem megengedettek, hacsak erre külön engedély nincs.

Az ilyen kompetenciák biztosítása különösen problematikus azokban az esetekben, amikor a lakóhely szerinti állam joga a kérdéses kompetenciákat nem ismeri el és nem is szabályozza. Ilyen esetekben a szóban forgó kompetenciák gyakorlása során az egyesületek felett nem lenne hatékony jogi kontroll: a lakóhely szerinti állam hatóságainak fennállna ugyan a joghatósága, de nem találnának alapot a cselekvéshez amiatt a fentebb már említett ok miatt, hogy nincsenek azokkal kapcsolatos rendelkezések a jogrendben. Az anyaállamok pedig, annak ellenére, hogy megteremtették a kérdéses jogszabályok meghozatalához szükséges alapokat, nem rendelkeznének a másik államban joghatósággal, tekintve, hogy az egyesületek külföldön lettek bejegyezve és ott fejtik ki tevékenységüket. Ez hatványozottan igaz akkor, amikor a kérdéses kompetenciák gyakorlásának feltételei és határai nem lettek egyértelműen rögzítve a kompetenciák forrásául szolgáló jogszabályban.

A Bizottság véleménye szerint, ha az anyaállam bármilyen tanúsítványt kér in situ, akkor a természetes közreműködők a konzuli hatóságok lehetnének: ezek, összhangban a nemzetközi joggal /29/, megfelelő felhatalmazással rendelkeznek a lakóhely szerinti állam részéről annak érdekében, hogy a fogadó állam területén hivatalos cselekményeket foganatosíthassanak. Ezeknek a hivatalos cselekményeknek közönséges cselekményeknek kell lenniük, és a konzulátusokra nem szabad olyan feladatokat bízni, amelyek túlmennének az általánosan elfogadott és engedélyezett gyakorlaton.

Ez utóbbi tekintetében és utalva a számos vizsgált jogszabályban megfogalmazott követelményre, hogy a nemzeti kisebbségek számára biztosított kedvezmények igénybevételében érdekelt külföldiek nemzeti származását igazoló okiratokat kell beszerezni, a Bizottság úgy véli, hogy kívánatos (bár a nemzetközi jog nem rendelkezik erről), hogy a vonatkozó jogszabály pontosan határozza meg a nemzetiségi háttér értékelése során követendő kritériumokat. Ez megakadályozná, hogy a konzulátusok diszkrecionális és – formális és lényegi bírói felülvizsgálati lehetőség hiányában – várhatóan önkényessé váló kompetenciákat kapjanak. E tekintetben a Bizottság, mutatis mutandis, utalni szeretne a Keretegyezményre, amely amellett, hogy rögzíti az egyén szabad döntésének elvét a valamely kisebbséghez való tartozást illetően, nem akadályozza meg az államokat abban, hogy bizonyos kritériumok teljesítésétől tegyék függővé az adott kisebbséghez tartozó személyek számára biztosított kedvezmények igénybevételét. Más szóval: az egyén személyes választása szükséges elem, de nem elégséges a meghatározott kedvezmények igénybevételéhez való jogosultság fennállásához.

Hasonló megfontolások vonatkoznak a nemzeti kisebbségek határon túli szervezeteire is. A Bizottság nézete szerint az ilyen szervezeteknek lehet szerepük abban az esetben, ha az az anyaállam által kért pontos, jogszabályokban meghatározott és egyéb bizonyító erejű okiratok hiánya miatt szükséges információk megadására szorítkozik vagy nem kötelező erejű informális ajánlást kell tenniük az anyaállam konzuli hatóságai számára. Például a hivatalos okiratok hiányában nyilatkozhatnak arról a körülményről, hogy egy adott személy nagyapja az anyaállam állampolgára volt.

b) A pacta sunt servanda elve

Az egyezményeket tiszteletben kell tartani, és jóhiszeműen kell teljesíteni. /30/ Amennyiben egy állam részese valamely, a kisebbségvédelemmel kapcsolatos vagy azzal összefüggésben rendelkezéseket tartalmazó kétoldalú egyezménynek /31/, köteles valamennyi, az egyezményben vállalt kötelezettségét teljesíteni, ide értve az egyezmény megvalósítását értékelni vagy az egyezmény által az érintett kisebbségnek biztosított jogok lehetséges bővítését, módosítását megvitatni hivatott kétoldalú tárgyalásokon való részvételt.

Amennyiben a fenti kétoldalú tárgyalások megtartásából esetlegesen származó nehézségek a beavatkozás alternatív és egyoldalú formáit eredményeznék az egyezmény által már felölelt kérdésekben, úgy az az egyezmények jóhiszemű teljesítése kötelezettségének megsértésével érne fel, hacsak a vitás kérdések rendezésére létező összes procedúrát (ide értve az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Főbiztosa és a Nemzetközi Békéltető és Döntőbíróság beavatkozásának kérését) jóhiszeműen /32/ igénybe nem vették, és azok nem vezettek eredményre.

A nemzeti kisebbségek számára kedvezményeket biztosító jogszabályoknak és egyéb szabályoknak nem szabad a már meglévő kétoldalú egyezmények által kimutathatóan érintett kérdésekre irányulniuk, kivéve, ha konzultációt folytattak az érintett állampolgárság szerinti országgal, és az jóváhagyta vagy implicit – de egyértelmű – módon, kifogások nélkül elfogadta a tervezett intézkedéseket.

Hasonló megfontolások igazak a már meglévő egyezmények rendelkezései által nem érintett kérdésekre is.

c) A jószomszédi kapcsolatok elve

A Közép- és Kelet-Európa országai közti kapcsolatot biztosító kétoldalú egyezmények keretét a jószomszédi kapcsolatok elve biztosítja, amely egyben a kérdéses egyezmények fő célkitűzése is.

Az államoknak a baráti államközi kapcsolatok eléréséhez fűződő kötelezettsége egy, a fentinél általánosabb elvből ered. A Keretegyezmény 2. cikkelye megfogalmazza a jószomszédi viszony, az államok közötti baráti kapcsolatok és együttműködés elveit. Napjainkban a baráti államközi kapcsolatokat egyhangúlag az európai béke és stabilitás előfeltételének tekintik.

Ennek megfelelően az államoknak tartózkodniuk kell az egyoldalú intézkedésektől, amelyek kockára tehetik és veszélyeztethetik a más államokkal való együttműködés légkörét.

A vizsgált jogszabályok a fentebb elemzett okoknál fogva érzékeny kérdéseket érintenek. A jogszabályok egy meghatározott aspektusa olyan kérdéseket vet fel, amelyeket alaposabban is meg kell vizsgálni: az anyaállam által kibocsátott igazolványok, amelyek igazolják a tulajdonos nemzeti kisebbséghez tartozását, valamint különösen a kérdéses igazolványok kiadásának módozatai.

A kérdéses igazolvány és annak különböző formái (lásd fent) mellett kiálltak az ezeket bevezető országok, arra hivatkozva, hogy azok egyszerűsítik az egyén által követendő, a kérdéses jogszabályok által biztosított kedvezmények igénybevételéhez szükséges adminisztratív lépéseket.

Abban a mértékben, amennyire a kérdéses igazolványok megkönnyítik a szóban forgó kedvezmények igénybe vételét, a Bizottság elismeri, hogy az igazolványok hasznosak lehetnek. Ugyanakkor észrevételezi azt is, hogy több országban ezek az igazolványok rendelkeznek a személyi igazolványok jellemzőivel: tartalmazzák a tulajdonos fényképét, valamennyi személyi adatát, és utalnak annak a származására. Nagyon valószínű, hogy ezeket az igazolványokat személyi igazolványként használják tulajdonosaik, legalábbis az anyaállam területén.

Ebben a formában az igazolványok politikai köteléket teremtenek az igazolványokat birtokló külföldiek és anyaállamuk között, ami érthető aggodalmat kelt a lakóhely szerinti államokban, amelyekkel a Bizottság véleménye szerint a kérdéses igazolványok megalkotására irányuló tevékenység előtt konzultálni kellett volna.
A Bizottság véleménye szerint ahhoz, hogy ezeket az igazolványokat csak mint az adminisztratív teendők leegyszerűsítésének eszközét alkalmazzák, az igazolványoknak csak a jogszabályok vagy egyéb szabályok által biztosított kedvezmények igénybevételére való jogosultságot kellene tanúsítaniuk. Az igazolványoknak nem kellene a tulajdonos és az anyaállam közötti politikai kötelék létrehozására irányulnia, és nem kellene helyettesítenie az állampolgárság szerinti ország által kibocsátott személyi igazolványokat.

d) Az emberi jogok és alapvető szabadságjogok tiszteletben tartása. A diszkrimináció tilalma.

Az államok kötelesek tiszteletben tartani az emberi jogokkal kapcsolatos azon nemzetközi egyezményeket, amelyeknek részesei. Ennek megfelelően, hatalmuk gyakorlása során mindig tiszteletben kell tartaniuk az emberi jogokat és az alapvető szabadságjogokat. Ezek közül a diszkrimináció tilalmáról rendelkezik, többek között, az ENSZ Alapokmánya, az Emberi Jogok Egyetemes Deklarációja /33/, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya /34/ és a Keretegyezmény. /35/

Különösen az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok védelméről szóló Európai Egyezményben (a továbbiakban: „az Egyezmény” vagy ECHR) részes államok kötelesek biztosítani az Egyezményben foglalt jogok megkülönböztetéstől mentes gyakorlását valamennyi, a joghatóságuk alá tartozó személy részére. /36/ Az állam felelősségét ugyancsak megfogalmazza az Egyezmény 1. cikkelye a területen kívüli hatályú intézkedésekért: valamennyi egyén, legyen az külföldi vagy saját állampolgár, az adott állam joghatósága alá kerülhet.

A jelen tanulmány tárgyául szolgáló jogszabályok és egyéb szabályok kedvezményeket kívánnak biztosítani bizonyos egyéneknek, azaz bizonyos nemzetiségű külföldi állampolgároknak. Ennek eredményeként eltérő bánásmódot eredményeznek (a kedvezményezett egyének és az anyaállam állampolgárai között, a kedvezményezett egyének és a lakóhely szerinti állam más állampolgárai között, a kedvezményezett egyének és a más nemzetiségekhez tartozó külföldiek között), ami – alapvetően etnikai alapú – diszkriminációt jelent, megsértve ezzel a diszkrimináció-mentesség fent ismertetett kritériumát.

Diszkriminációra az Egyezmény által garantált jog tekintetében kell hivatkozni. A vizsgált jogszabály által biztosított kedvezmények közül nem mindegyik utal, legalábbis első ránézésre, az Egyezmény által elismert jogokra. Néhány, az Egyezmény által biztosított jog azonban odaillő lehet: elsősorban az I. Jegyzőkönyv 2. cikkelye, talán az Egyezmény 8. cikkelye és az 1. Jegyzőkönyv 1. cikkelye.

A strasbourgi esetjog /37/ mutatja, hogy azonos helyzetű személyekkel szembeni eltérő bánásmód /38/ nem mindig tilos: azokban az esetekben nem az, amikor a bánásmódbeli különbséget objektíven és ésszerűségi kritériumok szerint indokolni lehet, figyelembe véve az alkalmazható méltányosság határait. Az indokot a követett (és szükségszerűen legitim) célokkal és az intézkedés hatásaival szembeállítva kell értékelni, tekintettel a demokratikus társadalmakban uralkodó általános elvekre (észszerű arányosságnak kell fennállnia a követett legitim cél és az alkalmazott eszközök között).

A 14. cikkely tiltja az egyének megkülönböztetését helyzetük szerint, és egy bővíthető listát tartalmaz azokról az indokokról (nyelv, vallás és származás), amelyek alapján tilos megkülönböztetést alkalmazni. Ami a kérdéses jogszabályok és szabályok által biztosított megkülönböztetett bánásmód alapjait illeti, a Bizottság véleménye szerint az a körülmény, hogy a lakosság egy részének kevésbé előnyös bánásmódban van része csak azért, mert nem tartozik egy adott nemzeti csoporthoz, önmagában még nem diszkriminatív és nem is ellentétes a nemzetközi jog elveivel. /39/ Etnikai alapon valóban gyakran kerül sor hasonló bánásmódbeli különbségekre, például az állampolgársági törvényekben. /40/ Ennek a kritériumnak az elfogadhatósága természetesen a követett cél függvénye.

A fentiekre való tekintettel, a kérdéses jogszabály által biztosított kedvezmény jellegét illetően a Bizottság célszerűnek tekinti, hogy különbséget tegyenek az oktatás és kultúra területére, valamint a többi területre vonatkozó kedvezmények között.

Ami az előbbieket illeti, az általuk megtestesített megkülönböztetett bánásmódot meg lehet indokolni az intézkedés által megcélzott népesség és az anyaállam lakossága közötti kulturális kapcsolatok elmélyítésének legitim célkitűzésével. Az elfogadhatóság érdekében a biztosított kedvezményeknek valóban kötődniük kell az állam kulturális életéhez, és azzal arányosnak kell lenniük. A Bizottság nézete szerint például az oktatási támogatásoknak a nemzetiségi kritériumok szerinti odaítélésének indoklása, az érintett egyén által folytatott tanulmányok jellegétől függetlenül nem állna biztos lábakon.

A Bizottság véleménye szerint az oktatási és kulturális területen kívül más területeken csak kivételes esetekben biztosítható kedvezményes bánásmód, akkor, ha az kimutathatóan az anyaállammal meglévő kapcsolatok fenntartására irányul, és arányos az elérni kívánt céllal (például a kedvezményes bánásmód olyan kedvezmények igénybevételét segíti elő, amelyek az anyaállammal nem azonos nemzetiségű külföldi állampolgárok számára is elérhetőek).

E) Következtetések

A kisebbségek védelméért elsősorban a lakóhelyük szerinti állam tartozik felelőséggel. A Bizottság tudomásul veszi ugyanakkor, hogy az anyaállamok szintén szerepet játszanak kisebbségeik védelmében és megőrzésében, az őket összekötő nyelvi és kulturális kötelékek szorosan tartásának céljával. Európa az egymásba fonódó nyelvi és kulturális hagyományok sokféleségén alapuló kulturális egységként fejlődött; a kulturális sokféleség gazdagságot jelent, és e gazdagság elfogadása az európai béke és stabilitás előfeltétele.

A Bizottság ugyanakkor úgy véli, hogy a kisebbségvédelem jelenlegi kereteinek tiszteletben tartása elsőbbséget kell, hogy élvezzen. Európai kezdeményezések kereteiben e területen két- és többoldalú szerződések jöttek létre. A szerződéses megközelítés hatékonyságát aláaknázhatja, ha ezeket a szerződéseket nem jóhiszeműen és az államok közötti jószomszédi kapcsolatok alapelvének fényében értelmeznék és hajtanák végre.

Az államok által elfogadott, a kisebbségeikhez tartozó személyek részére kedvezményeket megállapító egyoldalú intézkedések – aminek gyakorlata a Bizottság véleménye szerint még nem rendelkezik elégséges hagyománnyal (diuturnitas) ahhoz, hogy nemzetközi szokássá váljon – csak akkor jogszerűek, ha az államok területi szuverenitásának, a megkötött szerződések betartásának (pacta sunt servanda), az államok közötti baráti kapcsolatok és az emberi jogok és alapvető szabadságok tisztelete, különösen a diszkrimináció tilalmának alapelveit tiszteletben tartják.

Ezeknek az alapelveknek a tiszteletben tartása azt igényelheti, hogy a szóban forgó intézkedések bizonyos sajátosságait figyelembe vegyék, így különösen:

• Az állam kibocsáthat idegen állampolgárokra vonatkozó jogi aktusokat, amenynyiben ezek hatása határain belül érvényesül.
• Amikor e jogi aktusok célja, hogy hatásukat idegen állampolgárokra nézve külföldön fejtsék ki, azokon a területeken, amelyek nincsenek lefedve az anyaországnak az érintett állampolgárság szerinti államok egyetértésének vélelmezését megengedő szerződésekkel vagy nemzetközi szokásokkal, az ilyen egyetértést bármely intézkedés végrehajtása előtt ki kell kérni.
• Az állam nem ruházhat kvázi hivatalos feladatokat egy más államban bejegyzett nem kormányzati egyesületre. Bármilyen igazolás az állampolgárság szerinti államban (in situ) csak a konzuli hatóságok közbejöttével szerezhető meg, ez utóbbiak általánosan elfogadott rendeltetését is figyelembe véve. Előnyös, ha a vonatkozó törvények és rendeletek pontos kritériumok felsorolásával határozzák meg alkalmazási körüket. Az egyesületek tájékoztatással szolgálhatnak e kritériumok tekintetében az azokat alátámasztó hivatalos dokumentumok hiánya esetén.
• A kisebbségeknek nyújtott kedvezményes bánásmódot szabályozó egyoldalú intézkedések, a lakóhely szerinti állam azokba történő kifejezett beleegyezése vagy azok hallgatólagos, de egyértelmű elfogadása nélkül nem érinthetnek olyan területeket, amelyeket kétoldalú szerződések már nyilvánvalóan szabályoznak. A kétoldalú szerződések végrehajtását vagy értelmezését érintő viták esetén a rendelkezésre álló valamennyi vitarendezési eljárást jóhiszeműen igénybe kell venni, és egyoldalú intézkedések csak annyiban hozhatók az anyaország részéről, amennyiben ezek az eljárások nem bizonyultak eredményesnek.
• Az anyaország által kibocsátott közigazgatási okmány csak tulajdonosának a vonatkozó törvények és rendeletek alapján járó kedvezményekre történő jogosultságát igazolhatja.
• A kisebbségekhez tartozó személyeknek az oktatás és kultúra területén az anyaország annyiban biztosíthat kedvezményes bánásmódot, amennyiben ez a kulturális kapcsolatok erősítésének legitim célját követi és e célhoz mérten arányos.
• Az oktatáson és kultúrán kívüli területeken kedvezményes bánásmód csak kivételes esetekben adható, amennyiben ez legitim célt követ és a célhoz mérten arányos.

 

Strasbourg, 2001. október 22.

CDL–INF (2001) 19