Ivana Svátková: A politikai pártok jogi szabályozására irányuló törekvések az 1918 – 1938 közötti Csehszlovákiában

A parlamenti demokrácia egyik legfontosabb mozgatórugóját a politikai pártok képezik, amelyek fő célja a közélet dolgai fölötti irányítás megszerzése. A pártok a politikai felépítmény alapkövei. A két világháború közötti csehszlovák politikai rendszer a pártokon alapult. A Nemzetgyűlésbe csak a pártlistákon lehetett bejutni, s a választók nem személyiségekre, hanem pártokra adták voksukat.

A politikai pártok olyan szabad társadalmi csoportosulások, amelyek célja bizonyos nézetek és meggyőződések képviselete. De igazi politikai párttá csak akkor válnak, ha politikai célokat is követnek, ha megpróbálják hatalmuk alá vonni, vagy legalább befolyásolni a közélet politikai részét.1 Minden újkori politikai párt bizonyos csoportérdekek képviseletére törekszik, elsősorban politikai hatalmat akar. Az ilyen csoportnak vannak elvei, elképzelései a társadalmi problémák megoldására, s ezeket általában pártprogramként fogalmazza meg. A pártnak szerkezete és szervezete van, amely lehetővé teszi, hogy más csoportokkal szemben egységes szervezetként lépjen fel.

Minden politikai pártnak meg kellene határoznia tevékenységének céljait s ezek elérésének eszközeit, valamint azt, miért szükséges éppen ezeket a megoldásokat választani.

Az első Csehszlovák Köztársaság (1918-1938) politikai szerkezetére a többpártrendszer jellemző. 1919-ben azonban Benes javaslatot tett arra, hogyan lehetne a pártstruktúrát három pártra (szocialista, liberális és agrárpártra) egyszerűsíteni. Terve azonban nem talált megértésre. Hasonlóképpen Masaryk is olyan megoldást szorgalmazott, amely a kétpártrendszer bevezetéséhez vezetett volna. Elképzelése azonban elméleti szinten maradt, mivel az ilyen lépéseket sokan diktatórikusnak minősítették.

A pártok viszonylag magas száma megfelelt a csehszlovákiai társadalom korabeli szerkezetének és erős differenciáltságának, amelyet a nemzetiségi viszonyok, az ország egyes területeinek eltérő politikai tradíciói, az egyes társadalmi rétegeken belül létező érdekcsoportok és a pártvezérek személyes ambíciói is formáltak.2

A Szlovákiában működő politikai pártok nem a köztársaság létrejöttével, egyik napról a másikra keletkeztek, hanem gyökereik többnyire a történelmi Magyarország idejére nyúltak vissza. Az 1918 után működő valamennyi jelentős pártnak megvoltak az államfordulat előtti előzményei. Csupán a hangsúlyok változtak, és a pártprogramokat alakították a körülményekhez. Az, hogy Szlovákiában sok párt működött, az országrész nemzetiségi összetételéből következett: a német és magyar kisebbségnek is megvolt a maga agrár, keresztényszocialista és szocialista irányultságú pártja. A pártok három pillérre támaszkodtak: a szociális, a nemzeti és a vallási pillérre. Voltak csupán választási pártok, esetleg olyanok, amelyek csak egyes régiókban működtek, s az országos választásokon nem is jelöltették magukat. Tevékenységi területük és érdekeltségük alapján a Szlovákiában működő pártokat a következőképpen kategorizálhatjuk: 1. szlovák pártok, amelyek csupán Szlovákia területén fejtettek ki tevékenységet (Hlinka-féle Szlovák Néppárt, Szlovák Nemzeti Párt); 2. csehszlovák pártok, amelyeket a prágai központból irányítottak, s programjuk elsősorban a szociális és társadalmi kérdések köré szerveződött (Csehszlovák Szociáldemokrata Párt, Agrárpárt, Csehszlovákia Kommunista Pártja); 3. nemzetiségi pártok (Magyar Keresztényszocialista Párt, Magyar Nemzeti Párt, Szepesi Német Párt).

A politikai pártok definíciói közül Ján Choura meghatározását emelném ki, aki a pártokat az állampolgárok önkéntes, de tartós és szervezett szövetségeként határozta meg, miközben ezen állampolgárok hasonló nézeteket vallanak a társadalomról, és hasonlóak az érdekeik. Ebből a definícióból vezette le a politikai pártok jellemző jegyeit is:

a)  önkéntes társulások – létrejöttük nem valamiféle törvény következménye;

b) tartós és átmeneti társulások – tartósságuk relatív, mivel a választási rendszer következtében a pártok gyakran szétestek vagy megszűntek;

c)  szervezett társulások – a pártok rendelkeztek helyi, járási, megyei, tartományi, országos szervezettel, habár a pártok szervezeti egészei nem rendelkeztek törvényi alapokkal;

d)  ugyanazon pártok tagjaira az állam szerepével, Ml. a társadalommal kapcsolatosan azonos vagy hasonló nézetek a jellemző;

e)  a politikai párt célja saját érdekeinek megvalósítása a közéletben.3

A politikai pártok a Csehszlovák Köztársaság jogrendjében

Az 1918-ban megalakult Csehszlovák Köztársaság annak az államalakulatnak a jogrendszerét vette át, amelybe a korábbi részei tartoztak, vagyis az Osztrák-Magyar Monarchiáét. Ennek következtében Cseh- és Morvaországban az osztrák, míg Szlovákiában és Kárpátalján az antidemokratikus magyar törvények voltak érvényben. Természetesen a frissen alakult köztársaság számára ez nem volt tartható, annál is inkább mivel Ausztria-Magyarország monarchia volt. Mivel az osztrák törvénykezés csupán az egyesületi formát ismerte el a lakosság csoportosulásának formájaként, 1918 előtt a pártok jogilag nem is létezhettek. A párttagság is csupán magánügynek számított.

A politikai pártok az első Csehszlovák Köztársaságban nem voltak jogilag szabályozva, s helyzetüket az 1920-ban elfogadott alkotmány sem rögzítette, habár az alkotmány tartalmazta az arányos képviselet elvét, ami feltételezi a pártok létezését. Az alkotmány a csehszlovák politikai rendszer alapjait teremtette meg. A parlamenti demokrácia pilléreinek számító politikai pártok szempontjából az volt a fontos, hogyan vehettek részt a politikai hatalom gyakorlásában.

A parlamenti választások során a jelöltek az arányos képviselet alapján szerezhettek mandátumot. Ez a rendszer azt jelentette, hogy a választási pártok (a korabeli törvények a választásokkal összefüggésben nem ismerték a politikai párt fogalmát) a jelöltlistájukra leadott szavazatok száma arányában szereznek mandátumokat. Ez jól szervezett pártokat és előre rögzített jelöltlistákat kívánt. A csehszlovák jelöltlisták ún. kötött listák voltak, vagyis a jelöltek sorrendje döntött a mandátum megszerzéséről. Ezt részletesen vizsgálja Václav Joachim.4 Az arányos választási rendszer szükségességét pedig Eva Broklová vizsgálta, aki szerint ez a nagyszámú nemzeti kisebbség miatt volt fontos, akiknek ez a rendszer védte a jogait.5

Az arányos választási rendszer kritikáját a két háború közötti korszak korabeli jogászprofesszora, Frantisek Weyr6 fogalmazta meg.

Az alkotmány csupán a gyülekezési jogot és az egyesülési jogot szabályozta: az V. fejezet 113. paragrafusa biztosította a sajtószabadságot, a békés és fegyvertelen gyülekezés és az egyesületalapítás szabadságát.

Az egyesületek szervezését a cseh országrészben az 134/1867. számú osztrák törvény, míg Szlovákiában és Kárpátalján az ide vonatkozó magyarországi belügyminiszteri rendeletek szabályozták. Az osztrák törvények nem határozták meg pontosan az egyesületek fogalmát, így azokat elméletileg a politikai pártokra is lehetett volna alkalmazni, annál is inkább, mert a törvény második bekezdése a politikai egyesületekkel foglalkozik. Vitára ad okot viszont a törvény 33. paragrafusa, amely a politikai egyesületeknek megtiltotta a fiókegyesületek alapítását és az egyesületek közötti szövetséget. A politikai pártokra viszont épp a hierarchikus szerkezet (helyi, járási stb. szervezetek) a jellemző, az arányos választási rendszer viszont a pártok közötti kommunikációt teszi elengedhetetlenné. Ez a paragrafus tehát kizárja, hogy az idézett törvény az első köztársaság pártjaira is alkalmazható legyen. Egy régebbi osztrák törvény (253/1852) azonban úgy határozza meg a politikai egyesületet, hogy annak célja befolyást gyakorolni a törvényhozásra és a közigazgatásra. Eszerint viszont a politikai egyesületek és a pártok szerepe azonos.

A két világháború közötti csehszlovák jogi gyakorlat nem érvényesítette az egyesületi jogot a politikai pártokra, habár nem is volt hatálya alól kivonva, tehát a pártok akár egyesületek szervezeti formáját is felvehették.

Szlovákiában és Kárpátalján az egyesületek és a gyülekezés alkotmányban megszabottjogait szabályozó magyar rendeletek voltak érvényben. így a szlovákiai egyesületi jogot is a magyar belügyminiszter 1873. április 29-én kelt 1394. számú rendelete szabályozta. Egyesület hivatalosan akkor alakulhatott meg, ha a kormány láttam ózta az egyesület alapszabályzatát. A megyékben pontos lajstromot vezettek az egyesületekről. Az egyesületek alapítását a Belügyminisztérium 1875. május 2-án kelt 1508/Prez. számú rendelete szabályozta. Eszerint az egyesületek az alapszabályzatuknak a Belügyminisztérumba való eljuttatása utáni 40. nap után kezdhették meg működésüket. Egy egyesület akkor volt véglegesen megalapítottnak tekinthető, ha a kormány láttamozta alapszabályát. A rendelet II. pontja az alapszabályokkal kapcsolatban megemlíti a politikai egyesületeket is. A III. pont meghatározza, hogy a politikai és munkásegyesületek tagjai csupán magyar állampolgárok lehetnek (Szlovákiára alkalmazva a rendeletet csak csehszlovák állampolgárok). A IV. pont az osztrák törvényekkel összhangban kimondja, hogy az ilyen egyesületek nem létesíthetnek fiókegyesületeket. A munkásegyesületekkel foglalkozik a belügyminiszter 122000. számú rendelete, amely már megengedte a fiókegyesületek alapítását, csupán arra volt szükség, hogy a helyi szervezet megalakítása után 48 órán belül mutassák be az alapító gyűlés jegyzőkönyvét, s a helyi szervezet alapszabálya nem különbözhetett az anyaszervezet hasonló szabályától. Az egyesületeket akkor lehetett feloszlatni, ha a felsőbbség valamilyen eltérést észlelt működésük és az alapszabályuk között. Az anyaszervezet és a leányszervezet viszonyát a belügyminiszter 1908. március 7-én kelt 68709. számú rendelete rendezte.

A politikai pártok működésének és a gyülekezési jognak a gyakorlása Szlovákiában ettől némileg eltérő volt. A pártok helyi szervezeteinek alapítása például csak az adott város polgármesterének engedélyével volt lehetséges, aki erről értesítette Szlovákia teljhatalmú miniszterét, az adott megye zsupánját, a város rendőrfőkapitányát és a kérvényezőt.7 A gyülekezési joggal kapcsolatban Szlovákia teljhatalmú miniszterének az 1920. június 6-án kiadott rendelete volt a meghatározó. Eszerint a tömeggyűléseket 24 órával azok megtartása előtt be kellett jelenteni a megfelelő politikai felsőbbségnek. A bejelentésnek tartalmaznia kellett a gyülekezés helyét, idejét és a programot.8 A rendelethez 1925. április 16-án kiadott magyarázat szerint népgyűlésnek minősült minden olyan gyűlés, amelyen bárki szabadon részt vehetett. A hatóságok feladata annak felügyelete volt, hogy a bizalmas tanácskozások és a taggyűlések (ezekre nem vonatkozott a bejelentési kötelezettség) ne váljanak nyilvános tömegrendezvényekké. A magyarázat 3. pontja világosan kifejti, hogy a korabeli Csehszlovákiában a politikai pártok nem tartoztak az egyesületi jog hatálya alá.

A politikai pártok jogállását 1933-ig közvetett módon egyéb törvények is szabályozták, például a választói jegyzékekről, a Nemzetgyűlés működéséről szóló törvények egyes rendelkezései. Ezek a törvények nem a politikai, hanem a választási párt kifejezést használják. A politikai párt fogalmát a politikai pártok feloszlatásáról szóló 1933/1301. számú törvény vezeti be a jogi gyakorlatba. Ehelyett a választási párt kifejezést használták, noha jogilag ez is csak felületesen volt szabályozva. A választási szabályok egyike sem határozta meg, hogy a választásokon csak a már létező politikai pártok indulhatnak. Jelöltlistát ugyanis a választók bármilyen csoportja leadhatott, tehát nemcsak politikai pártok, hanem gazdasági és más pártok és csoportok vagy olyan csoportosulások, amelyek csupán azért jöttek létre, hogy jelöltlistát adhassanak le. A feltétel csupán az volt, hogy a listát elegendő számú választó írja alá. A politikai pártok tehát választási pártokként vehettek részt a választásokon, de ez nem volt kötelező.

A választási szabályok szerint a választási pártok célja a választásokon való részvétel volt, s tevékenységük a választásokon való részvétel által ki is merült. A politikai pártok működése azonban a választások után is folytatódott. A választási pártok tagjai azok a választók voltak, akik aláírták a jelöltlistát, valamint a listán szereplő jelöltek is. A politikai pártok tagjainak számát viszont semmi sem korlátozta.

A politikai pártoknak a választási szabályzat szerint két funkciójuk volt: képviselőiknek a választási bizottságokban való részvétele és a mandátumokért folyó harcban való részvétel. A jelöltlistának tartalmaznia kellett a párt megnevezését, a jelöltek nevét, foglalkozását és lakhelyét, a párt meghatalmazottjának és annak helyettesének az adatait. A jelöltlistához csatolni kellett az összes jelölt nyilatkozatát arról, hogy nevük nem szerepel sem más párt, sem más választókörzet jelöltlistáján. A törvény tehát feltételezi a politikai pártok meglétét, feltételezi, hogy van tagságuk, de e pártok működését törvény nem szabályozza.

A politikai pártok jogi szabályozásának igénye először a dr. Meissner által 1922. június 27-én megfogalmazott nyilatkozat tartalmazza, amelyben a szerző egy ilyen törvény létrehozását javasolja. A javaslatnak ugyan nem volt foganatja, de a már említett 1933-as törvény épp Meissnernek a kormányban való tagsága idején született meg.

A politikai pártok jogi kodifikálását szorgalmazta Frantisek Weyr is.9 A brünni Masaryk Egyetemen tartott s publikált előadásában ezt a lépést az arányos választási rendszerrel összhangban levőnek nevezte. Egyike volt azon keveseknek, aki felvetette azt, hogy a pártok működését az állam finanszírozza. Felvetése szerint ezt a 123/1920. számú törvény részben már szabályozza, hiszen előírja, hogy az állam fedezze a jelöltlisták sokszorosítási költségeinek egy részét. Szerinte mindezt azért kellene törvényileg szabályozni, hogy ne keletkezzen káosz. Weyr felhívta a figyelmet a politikai és a választási párt közötti különbségre, miközben egyrészt azonosította a kettőt, másrészt azonban a választási pártot átmeneti jelenségnek, ad hoc a választások céljaira létrehozott szervezetnek nevezte. A politikai pártot viszont állandó intézményként definiálta. Ezt a különbséget formálisnak nevezte, lényegileg azonban azonosnak tartotta a politikai és a választási pártot. Szerinte ugyanis az a párt, amely nem indul a választásokon, vagyis nem akar választási csoportosulássá válni, megszűnne politikai párt lenni. Elutasította azt a véleményt, hogy azok a nem politikai jellegű választási csoportosulások, amelyek részt vettek a helyhatósági választásokon, és képviseletet nyertek, megszűnnek különbözni a politikai pártoktól. Weyr olyan törvényt kívánt, amely szabályozná a politikai pártok megalakulását, megszűnését, szervezeti felépítésér és az állam fölöttük gyakorolt ellenőrzését. Később azonban már megelégedett volna a pártok hivatalos regisztrációjával.

A politikai pártok jogi regulációjával a Nemzetgyűlésben is foglalkoztak, habár nem olyan mértékben, mint azt a téma megkívánta volna. Kolberg képviselőnek a témát érintő interpellációjára a belügyminiszter 1928. április 25-én válaszolt. A válasz szerint a minisztérium gondosan figyelemmel követ mindent, ami a politikai pártokjogi helyzetének megnyugtató rendezéséhez vezethet, s örömmel vár minden erre vonatkozó javaslatot a pártoktól. Ugyanakkor azonban azt is kifejtette, hogy egy ilyen jogi rendezés mindaddig áthághatatlan akadályokba ütközött. Más államok példáján keresztül fejtette ki, hogy az ilyen törekvések épp a pártok ellenállásán buktak meg, mert azok elleneztek minden ilyen változást. Ezért a Cerny belügyminiszter szavai szerint a Csehszlovák Köztársaság a pártok egymás közötti megegyezésére bízza a dolgot, s az állam csupán a választási szabályok által kívánja szabályozni a pártok működését.10 Ebből is látható, hogy a pártok jogi helyzetének rendezésére a Nemzetgyűlésben sem volt meg a szándék, s az előforduló egyéni kezdeményezések a kormányon levő pártok ellenállásába ütköztek, amelyeknek valószínűleg megfelelt az adott helyzet.

A politikai pártok jogállásával foglalkozott a húszas és harmincas évek fordulóján Vavrínek11 professzor is, aki felfigyelt arra, hogy egyre több az olyan kezdeményezés, amely a politikai pártokat alkotmányos tényezővé szeretné emelni. Olyan javaslatokra is felfigyelt, amelyek azt szerették volna, hogy az ellenzéki pártok vezetőit az állam fizesse. A professzor szerint az állam által dotált ellenzék azt bizonyítaná, hogy az ellenzék is alkotmányos tényező, amely szükséges az állam ügyeinek minél jobb rendezéséhez.

1933-ban megkezdődött a politikai pártokról szóló törvény előkészítése. A szakmai közvélemény ezt nagy várakozással fogadta, s erről Zdenek Smetáceknek a Pro-hospodarili jsme demokraci?12 (Eljátszottuk a demokráciát) című írása is tanúskodik. A szerző rámutat a hatalmon levő politikai pártok erejére, s egy olyan hivatalos testület létrehozását javasolja, amely a pártok tevékenységét felügyelné. Arra is felhívja a figyelmet, hogy a csehszlovák demokrácia kezdetektől fogva a pártokra épült, de a pártok tevékenységét semmiféle törvény nem szabályozta. Aki maga mögé akart és tudott állítani legalább három követőt, az pártot alapíthatott, és részt vehetett a választásokon. Azok a pártok, amelyek sikeresen szerepeltek a választásokon, és többséget szereztek, megegyeztek a kormányalakításban. A szerző szerint azonban ezek a lehetőségek beszűkülnének, ha törvény születne a pártokról, amely megszabná, milyen lehet egy párt, milyen programmal rendelkezhet stb. Szerinte ezt úgy lehetne véghezvinni, ha létrejönne egy pártokat felügyelő szervezet. Ő azonban ezt nem tekintené teljesen demokratikusnak, mivel nem választásokon alapulna.

A politikai pártok az 1933-1938 közötti Csehszlovákia jogrendjében

A pártokról szóló törvény 1933. október 25-én látott napvilágot. A valóságban két ellentmondásos törvényről van szó, amelyek a politikai pártok feloszlatásának körülményeit szabályozták (201/1933), Ml. a feloszlatott politikai pártok vagyonának kérdésével foglalkoztak (202/1933). Ezek a törvények azonban egyáltalán nem foglalkoztak azzal, amit a közvélemény elvárt tőlük.

A 4 részből és 24 paragrafusból álló törvény szükségességét a kormány ekképpen indokolta: „A Csehszlovák Köztársaság, amely minden állampolgárának biztosítja az alkotmányban rögzített polgárjogokat, megalakulásától kezdve fölöttébb liberálisan viszonyult az összes politikai áramlathoz. Ezzel a szabadsággal azonban egyes pártok visszaéltek. Olyan pártokról van szó, amelyek a Csehszlovák Köztársaság ellen fejtenek ki tevékenységet, s tevékenységük által veszélyeztetik az állam önállóságát, alkotmányos egységét, demokratikus-köztársasági államformáját és biztonságát. A veszélyt még tovább súlyosbíthatják az állam határain uralkodó körülmények. Ha a dolgok túlságosan elfajulnának, a kormány nem várhat tovább, hanem teljesítenie kell kötelességét, s gondoskodnia kell az állam alkotmányos alapjainak védelméről.”13

A törvény a Csehszlovák Köztársaság 15 évnyi működése óta először definiálta jogilag a politikai párt fogalmát. A törvény meghatározta azt is, hogy a párt tagjának az számít:

a)  aki az utolsó hat hónapban a párt szervezett tagja volt;

b)  aki a pártot hathatósan támogatja, felforgató céljaival nyilvánosan egyetért, vagy így cselekedett az utolsó hat hónapban;

c) akit a párt nyilvános tisztségbe jelölt, hacsak be nem bizonyítja, hogy akarata ellenére jelölték, vagy azt, hogy korábban, mint hat hónappal ezelőtt, kilépett a pártból.

A politikai pártok jogi szabályozására irányuló törekvések… 147

A törvény hatályba lépését követően a szakmai lapok vitát kezdtek róla. Zdenek Peska14 szerint a pártok a törvény megalkotása előtt jobb helyzetben voltak. Az elfogadott törvényt azért bírálta, mert az csak a felforgató tevékenységet kifejtő pártokkal foglalkozott. Ezért a törvényt a pártok működésének szempontjából csupán minimális hatásúnak tartotta. A vitában a már idézett Weyr professzor is megszólalt,15 aki arra a jogi nonszenszre mutatott rá, hogy törvényt fogadtak el egy olyan valami megszüntetéséről, ami jogilag (hiányzó norma hiányában) létre sem jöhetett.

Az 1933-as törvényt több ízben is alkalmazták, s részben ez alapján tiltották be 1938 novemberében Zólyomban a Csehszlovák Szociáldemokrata Párt működését.

A pártokkal foglalkozó 1933-as törvény azonban nem felelt meg az elvárásoknak. Ezért továbbra is hallhatóak voltak olyan hangok, amelyek legalább a pártok regisztrációját kötelezővé tették volna. Zdenék Peska16 Weyr ötletére támaszkodva azt javasolta, hogy a politikai pártok működésének és tevékenységének a párt jogi bejegyzése és valamiféle pártregiszterbe való beírása legyen a feltétele. Peska szkeptikusan fogadta a kormányfő kijelentését, hogy a kormány a 201/1933. számú törvényt nem fogja az ellenzék ellen felhasználni.

Václav Joachim17 szintén a pártok regisztrációjával kapcsolatban hozott nyilvánosságra egy új javaslatot. Szerinte a pártok helyzete jogi szabályozásának arra kell irányulnia, hogy ezáltal biztosítva legyen a párt alapfeladatának (a választási jelöltlisták elkészítése) teljes demokráciája, hogy tudniillik minden párttagnak lehetősége legyen befolyásolni a jelöltlisták összeállítását. Egyfajta tagsági anyakönyv által kívánta biztosítani a párttagság pontos és lelkiismeretes nyilvántartását. Javaslatában továbbá foglalkozott a pártba való jelentkezéssel és a párttagság megszüntetésével is.

1933 és 1938 között semmiféle, a pártok jogi helyzetét szabályozó törvény nem született. Ilyen csupán a második köztársaság idején látott napvilágot. Ez azonban már csak a cseh országrészt érintette, hiszen Szlovákia ekkor már az egypártrendszerre épülő autonómiáját építette.

Összefoglalásként el lehet mondani, hogy a politikai pártok jogi helyzete a két világháború közötti Csehszlovákiában rendezetlen volt, s ennek okait elsősorban magukban a pártokban kell keresni, amelyeknek ez a szabályozatlan jogi helyzet megfelelt.

 

Fordította Simon Attila