A nemzeti kisebbségekkel kapcsolatos ukrajnai jogalkotás rövid foglalata (1989–2023)

DOI: https://doi.org/10.61795/fssr.v26y2024i4.04

 

Az állam és a nemzeti kisebbségek viszonya aszimmetrikus, állapítják meg az az európai nemzeti kisebbségekről szóló kézikönyv szerzői. Példának hozzák fel a volt Jugoszláviát, a Kaukázust, Csecsenföldet, a palesztin- és a kurdkérdést, valamint Ukrajnát is. „A hatalom újraelosztásának problémája az államok és a nemzeti kisebbségek közötti kapcsolatok csúcspontján áll. A nemzeti kisebbségeknek nyújtott védelmi jogok ugyanis azt jelentik, hogy az államoknak le kell mondaniuk bizonyos hatalmi pozíciókról, míg fordítva, a kisebbségek a konkrét védelmi jogok révén új hatalmi pozíciókat nyernek. Az államok és a kisebbségek között következésképpen ellentétes érdekek helyzete áll fenn, mert olyan hatalmi pozíciókról van szó, amelyeket mindkét fél fenntart, és amelyekről egyik fél sem akar lemondani.”[1]

Az oroszországi politika által táplált sztereotípiák és mítoszok tarthatatlansága, amelyek szerint Ukrajna és az ukránok nagyobb hűséget mutatnak az orosz világhoz (Russzkij Mir), mint Ukrajnához és az ukrán patriotizmushoz,[2] különösen az Ukrajna elleni teljes körű orosz invázió, 2022. február 24. óta vált nyilvánvalóvá. Moszkva az orosz invázióval kapcsolatban az orosz nemzetiségű és nemzetiségétől függetlenül az orosz anyanyelvű lakosság üdvözlő vagy legalábbis semleges válaszára számított. Ez a várakozás azon a számos nyugati politikus és elemző által is osztott véleményen alapult, hogy Ukrajnát mélyen megosztott csoportok alkotják, s különösen mély ez a megosztottság az ukránok és az oroszok között, a más etnikai eredetű orosz anyanyelvűek is közelebb állnak az oroszokhoz, mint az ukrán anyanyelvű ukránokhoz, következésképpen ellenzik az ukrán állam Nyugat-barát és nacionalizáló politikáját. A tapasztalat azonban ennek az ellenkezőjét mutatta, különösen úgy, hogy az orosz megszállás a kelet- és dél-ukrajnai országrészt érintette, ahol túlnyomórészt orosz ajkúak élnek. Mind több jele van annak, hogy az ukrán identitás immár nem egy meghatározott etnikai csoport jellemzője, hanem minden jel szerint a társadalmat átfogó nemzeti identitássá formálódik.[3]

A nyelvtörvények (1989, 1999, 2003, 2012, 2019)

A világ államai eltérő formában szabályozzák a nyelvi jogokat. Önálló nyelvtörvény megalkotása igazi közép- és kelet-európai sajátosság. Példaként említhetjük Lengyelországot, Szlovákiát, Romániát, a szovjet utódállamok közül Észtországot, Lettországot, Litvániát, Belaruszt, Oroszországot, Moldovát és természetesen Ukrajnát.

Az ukrán társadalom etnikai összetétele Közép- és Kelet-Európára jellemzőnek tekinthető, ahol a különböző etnikai csoportok sok évszázadon keresztül keveredtek, és meglehetősen nagy kisebbségi csoportok jöttek létre az első világháború után létrejövő új nemzetállamokban. A mai Ukrajna területén az egyértelmű ukrán többség mellett több kisebbség is évszázadok óta egyazon területen és többé-kevésbé tömbben él, a 100 ezret meghaladó kisebbségek közül a moldovánok, bolgárok, magyarok és románok anyaországukkal határos területen. Két másik etnikai csoport, a lengyelek és a zsidók náluk történelmileg lényegesen nagyobb közösségeket alkottak, de számuk drasztikusan csökkent az évszázadok folyamán a deportálások, etnikai tisztogatások és az elvándorlás következtében. Ugyanakkor az egykori Szovjetunió több népcsoportja, különösen az oroszoké jelentősen megnövekedett a szovjet rezsim által támogatott migráció következtében.

A szovjet birodalom legsúlyosabb öröksége volt a posztszovjet államokban, így Ukrajnában is a tituláris nemzet nagyarányú nyelvi és kulturális oroszosítása.[4] Ezzel összefüggésben az etnopolitika, különösen a nyelvre vonatkozóan mindig megosztó kérdés volt Ukrajnában, ahol az ukrán és az orosz nyelv ingatag egyensúlyban élt egymás mellett. Sokan látták úgy már az 1990-es években, hogy az orosz és az ukrán nyelv közötti választás két politikai és kulturális sarkalatos vonalat szimbolizál: az Oroszországhoz, vagy Európához és a Nyugathoz való tartozást. Az ukrán nyelv népszerűsítése – az országban soha egyetlen jogszabály sem tért el attól, hogy az ukrán az egyetlen államnyelv – az orosz nyelvnek való történelmi alárendeltségét volt hivatott ellensúlyozni.[5] A nyelvi változatosságnak azért is volt döntő szerepe az ország 1991-es függetlenedése után, mert diskurzus tárgyát képezte nemcsak a kisebbségek, hanem a tituláris nemzet esetében is a nyelvfejlődés, a nyelv helye és szerepe az államban.[6]

Az első nyelvtörvénynek tartott, még a szovjet időben elfogadott 1989-es jogszabály (1989. évi 8312-11. sz. törvény az Ukrán SZSZK nyelveiről)^[7] nem tartalmazott tételes felsorolást, az „összes” nemzeti kisebbség nyelvét védelemben részesítette. A törvény államnyelvként definiálta az ukrán nyelvet, a népek közötti érintkezés nyelveként az oroszt, szavatolta az anyanyelv és bármely más nyelv használatát, az oktatás és a nevelés nyelvének szabad megválasztását. Ezenkívül lehetővé tette a nemzeti kisebbségek nyelveinek használatát az államnyelv mellett a regionális és helyi közigazgatásban, az önkormányzatok munkájában azoknak a közigazgatási egységeknek a területén, ahol az adott nemzeti kisebbség képviselői többséget alkottak (50%-os küszöbhöz kötve).

A nyelvtörvények közé sorolhatjuk a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájának ratifikálását is. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1995. évi 190. számú állásfoglalása Ukrajna tagfelvételéről[8] megfogalmazta egyebek között a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája (1992) ratifikálásának szükségességét, amire 1999-ben került sor az 1999. évi 1350-XIV. sz. törvénnyel. Parlamenti képviselők egy csoportja azonban az Alkotmánybírósághoz fordult, amelyik 9-rp/2000. sz. határozatában[9] alkotmányellenességre hivatkozva érvénytelenítette a törvényt. A Karta újbóli ratifikálására 2003-ban került sor (2003. évi 802-IV. sz. törvény a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájának ratifikálásáról),[10] amely azonban csak 2006-tól lépett hatályba. Ebben Ukrajna kevesebb kötelezettséget vállalt, mint 1999-ben, viszont ugyanannak a tizenhárom nemzeti kisebbségnek (belarusz, bolgár, gagauz, görög, krími tatár, lengyel, magyar, moldován, német, orosz, román, szlovák, zsidó) a nyelvét helyezte a védelme alá, mint a korábbi, hatálytalanított törvény.[11]

A következő jogszabály, a 2012-es nyelvtörvény (2012. évi 5029-VI. sz. törvény az állami nyelvpolitika alapjairól)[12] tételesen felsorolt 18 kisebbségi nyelvet (belarusz, bolgár, cigány, gagauz, görög, jiddis, karaim, krimcsak, krími tatár, lengyel, magyar, moldován, német, orosz, örmény, román, ruszin, szlovák). A felsorolásban szerepelt a ruszin is, miközben a ruszinokat Ukrajna soha nem ismerte el önálló nemzetiségnek, valamint a cigány nyelv, amely nem önálló nyelv, hanem összefoglaló kategória. Ez a jogszabály, amely egyedüliként regionális jogokat biztosított azoknak a kisebbségi nyelveknek, amelyek beszélői az adott régióban meghaladják a 10%-ot. Ugyanakkor a törvényt számos bírálat érte nemzetközi szinten is. Többek között az EBESZ nemzeti kisebbségekért felelős főbiztosa „mélyen megosztónak” nevezte a törvényt, amiért aránytalanul előnyben részesíti az orosz nyelvet, miközben „megszünteti az ukrán nyelv tanulására vagy használatára irányuló ösztönzők többségét”.[13] A Velencei Bizottság a jogszabályt előzetesen véleményezte, s lényegében azt állapította meg, amit az ellenzék folyamatosan hangoztatott: a tervezet nem kiegyensúlyozott, mivel aránytalanul megerősíti az orosz nyelv pozícióit anélkül, hogy alátámasztaná az ukrán nyelvet mint államnyelvet, amely a társadalom integrálásának fontos eszköze.[14]

2014. február 22-én az államelnök, Viktor Janukovics elmenekült az országból, másnap a parlament megszavazta a nyelvtörvény eltörlését. Azonban a társadalom erősen ukrán érzelmű része is tiltakozott a szerintük nem demokratikus lépés ellen, aminek hatására az Alkotmány szerint az ideiglenes elnöki posztot betöltő Olekszandr Turcsinov házelnök nem írta alá a dokumentumot, így az nem lépett hatályba. Megkezdődött viszont egy új nyelvtörvény előkészítése, eredménytelenül.[15] A jogszabályt – a 2012-es nyelvtörvényt – végül az Alkotmánybíróság semmisítette meg 2-r/2018. sz. határozatában,[16] az elfogadás körülményeivel kapcsolatos formai okokra hivatkozva. Ezzel jogi hiátus keletkezett a következő nyelvtörvény elfogadásáig.

A ma hatályos 2019-es (állam)nyelvtörvény (2019. évi 2704-VIII. sz. törvény az ukrán nyelvnek államnyelvként való funkcionálásáról)[17] nem sorolta fel, de megkülönböztette az őslakos népek és a nemzeti kisebbségek nyelveit, jogi hiátust keletkeztetve, hiszen megelőző törvények nem definiálták ezeket a fogalmakat. Ez a jogszabály az előzőektől eltérően nem tekinthető általános nyelvtörvénynek, hanem az államnyelvet védő törvény, a magánbeszélgetések és az egyházi szertartások kivételével kizárólagossá tette az államnyelv használatát az államigazgatásban, a közéletben, a kultúrában és a sportban, valamint korlátozta a kisebbségi nyelvek használatát a tömegtájékoztatásban és az oktatásban. Ezzel jogszabályi formát nyert az államnyelvnek az a megközelítése, amely addig egyedül az Alkotmánybíróság gyakorlatában volt következetes.[18]

Ezt a jogszabályt a Velencei Bizottság utólag értékelte,[19] rámutatva, hogy teljes mértékben elismeri, hogy minden állam legitim célja az államnyelv megerősítése, ugyanakkor méltányos egyensúlyt kell teremteni egyrészt az államnyelv mint a társadalmi integráció eszköze megőrzése és előmozdítása, másrészt a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek nyelvi jogainak védelme között, az intézkedések nem korlátozhatják indokolatlanul a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek nyelvi jogait. Ugyanakkor a Bizottság utalt arra is, hogy tudomásul veszi az ukrán Alkotmánybíróság 1-r/2021. sz. határozatát,[20] amelyben az Alkotmánybírósága kimondta, hogy a nyelvek preferenciális kezelése nemzeti kisebbségek olyan nyelveinek előnyben részesítése, amelyek egyben az Európai Unió hivatalos nyelvei is, nem minősül az ukrán alkotmányba ütköző megkülönböztetésnek.

Az oktatási kerettörvény (2017)

Az ukrán parlament 2017. szeptember 5-én, néhány nappal az EU és Ukrajna közötti társulási megállapodás szeptember 1-jei hatályba lépése után szavazta meg az oktatásról szóló 2017. évi 2145-VIII. sz. törvényt,[21] melyet az államfő az általában megszokottnál később, szeptember 25-én írt alá, és szeptember 27-én lépett hatályba. A kerettörvény általános oktatási reformot irányozott elő, melynek tartalmával alig foglalkoztak a szakértők és a közvélemény, az érdeklődés fókuszába a 7., nyelvi cikke került (emiatt például a magyar sajtóban tévesen nyelvtörvényként is emlegették), amelyet a végszavazás előtt közvetlenül változtattak meg, így maguk a képviselők sem lehettek vele tisztában, és nem egyezett azzal a szövegváltozattal, amelyet a nemzetiségek képviselőivel egyeztettek. A jogszabály szerint: „Az oktatási folyamat nyelve az oktatási intézményekben az államnyelv.” Ezenkívül az érintettek négy kategóriáját állapítja meg: a tituláris nemzet, az őslakos népek, a nemzeti kisebbségek („az Európai Unió valamely hivatalos nyelvén beszélők”), és nincsenek nevesítve, de az utóbbiból következően külön kategóriát képeznek az oroszok. A különbségtételnek nemcsak szimbolikus, hanem tényszerű jelentősége van, lévén a törvény az egyes kategóriákhoz eltérő jogokat társít.^[22]

Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 2017. október 12-i 2189 (2017) sürgősségi határozata[23] az ukrán oktatási kerettörvénnyel kapcsolatban egyebek között arra mutatott rá, hogy felül kell vizsgálni az oktatási törvény nyelvi cikkét, hogy különbségtétel nélkül rendelkezzen az őslakos népek és a nemzeti kisebbségek minden tagjára nézve. A határozat megállapítja egyebek között: „az, hogy egy állam hivatalos nyelvének (nyelveinek) ismerete a társadalmi kohézió és integráció tényezője, és jogos, hogy az államok támogassák hivatalos nyelve(i) tanulását, és kérjék, hogy az államnyelv(ek) legyen az oktatás nyelve(i) mindenki számára” (4. pont), „ahol az államok intézkedéseket tesznek a hivatalos nyelv(ek) népszerűsítésére, ezeknek együtt kell járniuk a nemzeti kisebbségek nyelvének védelmét és népszerűsítését célzó intézkedésekkel. Ha ez nem történik meg, az eredmény asszimiláció lesz, nem integráció.” (5. pont), valamint felhívja a figyelmet a megkülönböztetés tilalmának elvére (6. pont). Mindezek alapján a törvény „nem teremt megfelelő egyensúlyt a hivatalos nyelv és a nemzeti kisebbségek nyelvei között” (8. pont), az oktatás nyelve tekintetében a törvény szerzett jogokat von el a nemzeti kisebbségektől, ami nem kedvez az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezménye fenti elvekre épülő „együttélés” koncepciójának.

Ugyanígy a törvénnyel kapcsolatban a Velencei Bizottság 2017. december 11-i véleménye[24] leszögezte egyrészt azt, hogy az oktatási kerettörvény nyelvi cikke merőben eltér a kisebbségekkel egyeztetett tervezettől, másrészt azt, hogy aránytalan beavatkozást jelent a kisebbségekhez tartozó személyek meglévő jogaiba. Különösen figyelemre méltó elemzett tárgyunk szempontjából az őslakoskérdéssel kapcsolatos megállapítás: „a törvény különbséget tesz Ukrajna »nemzeti kisebbségei« és »őslakos népei« között. […] A kijevi látogatás során a Velencei Bizottság küldöttsége megértette, hogy »Ukrajna őslakos népei« azok a kisebbségek, amelyeknek nincs anyaországa. Konkrétan utaltak a krími tatár, a karaim és a krimcsak kisebbségre, de feltehetően ebbe a kategóriába tartozna a gagauz és a roma kisebbség is.”

A 2017-es oktatási kerettörvény és a 2019-es nyelvtörvény etnikai kategorizációi egyértelműen ellentétben álltak az 1992-es kisebbségi törvénnyel, amelyet két új törvénnyel – az őslakosokról, valamint a nemzeti kisebbségekről (közösségekről) szólóval váltottak ki. Nézzük meg ezt az 1992-es kisebbségi törvényt, valamint a két újabb jogszabályt, az őslakosokról (2021) és a nemzeti kisebbségekről (közösségekről) (2022).

A kisebbségekről szóló törvények (1992, 2021, 2022)

A Szovjetunió felbomlását megelőző időszak emelkedő nemzeti érzülete az ukrán társadalomban lényegesen alábbhagyott a függetlenség elnyerése után, aminek legfőbb okozója a bekövetkező gazdasági összeomlás volt.[25] Ezzel a problémával minden utódállamnak meg kellett küzdenie, s ennek a problémának a kezelési módjai eredményezték a különböző állammodelleket is. 1991-ben a térségben csak Azerbajdzsán, Grúzia, Kirgizisztán, Tádzsikisztán és Üzbegisztán volt szegényebb Ukrajnánál. A gazdaság egész az ezredfordulóig évről évre zsugorodott. Ukrajna legnagyobb problémájává vált, hogy a demokratikus választásokra épülő politikai rendszer mögött egy a posztszovjet nómenklatúrából és új tulajdonosokból alakult oligarchikus gazdasági rendszer jött létre, amely mindeközben az ezredforduló után pozitív irányba tudta fordítani a gazdaság fejlődését és egyre inkább helyet követelt magának a politikában is. A 2004-es narancsos forradalommal (első Majdan), még inkább a 2013–14-es méltóság forradalmával (második Majdan) a társadalmi nyomás kikényszerítette a határozott választást a szuverén, nemzetállami Ukrajna létét burkoltan, majd egyre nyilvánvalóbban kétségbe vonó Oroszország és az Európai Unióval azonosított Európa között.

A nehézségek ellenére a korai jogalkotás széles demokratikus alapokra helyezkedett. Az 1992-ben elfogadott 2494-XII. sz. törvény a nemzeti kisebbségekről[26] az addigi „nemzetiség” (nationality) fogalom helyett bevezette a „nemzeti kisebbség” (national minorities) fogalmat, amelyet a 3. cikkben a következőképpen definiált: „A nemzeti kisebbségekhez Ukrajna azon állampolgárainak csoportjai tartoznak, akik nemzetiségük szerint nem ukránok, kinyilvánítják nemzeti öntudatukat és az egymáshoz való viszonyban közösségtudatukat.”

A hatálya alatt kevés változáson átesett törvény egyebek között egyenlő politikai, szociális, gazdasági és kulturális jogokat és szabadságokat biztosított minden állampolgárnak, támogatta a nemzeti öntudat fejlesztését, védelemben részesítette az állam szuverenitását és területi egységét, az ukrán nép és minden nemzeti kisebbség nyelvét, kultúráját, hagyományait, szokásait, vallási hovatartozását, biztosította a jogot a nemzetiségi hagyományoknak megfelelő névhasználathoz, tiltotta a diszkriminációt nemzetiségi alapon, a nemzetiségi jogokkal élést egyéni és kollektív szinten is elismerte. A jogszabály a kisebbségi jogokat az alapvető emberi jogok részének tekintette (1. cikk), szavatolta minden nemzeti kisebbség számára a nemzeti-kulturális autonómiához való jogot (6. cikk), ami a következőket jelentette: az anyanyelv használata és anyanyelven tanulás vagy az anyanyelv tanulása állami oktatási intézményekben vagy nemzeti kulturális társaságok révén, a nemzeti kulturális hagyományok fejlesztése, a nemzeti szimbólumok használata, a nemzeti ünnepek megünneplése, vallásgyakorlás, az irodalom, a művészet, a tömegtájékoztatás iránti igények kielégítése, nemzeti kulturális és oktatási intézmények létrehozása és minden más olyan tevékenység, amely nem ellentétes a hatályos jogszabállyal. Ugyanakkor a jogszabály nem rendelkezett például „nemzeti közigazgatási egységek” (national administrative units), a sokat emlegetett területi autonómiák létrehozásáról.[27] A törvénynek megfelelően 1993-tól a kisebbségek ügyeivel külön Nemzetiségi Minisztérium foglalkozott, amelyet 1996-ban Állami Bizottsággá szerveztek át, 2014-től kezdve pedig változó minisztériumi határkörbe került.[28]

Ukrajna Alkotmánya[29] 1996-os elfogadása óta változatlan formában három etnikai kategóriát ismer: „ukrán nemzet” (Ukrainian nation), „őslakos népek” (indigenous peoples) és „nemzeti kisebbségek” (national minorities). A 11. cikk szerint: „Az állam elősegíti az ukrán nemzet történelmi tudatának, hagyományainak és kultúrájának megszilárdítását és fejlesztését, valamint Ukrajna valamennyi őshonos népe és nemzeti kisebbsége etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásának fejlesztését.”

Az „őslakos népek” kategória 2014-ig, az Alkotmányon kívül, egyetlen más jogszabályban sem szerepelt. Európa területén sokáig egyedül a négy országban – Finnország, Svédország, Norvégia és Oroszország – élő számikat tartották őslakosoknak,[30] és egyetlen olyan ország van, Ukrajna, amely külön törvényt alkotott az őslakosokról.

A krími tatár elit és külföldi, elsősorban törökországi támogatóik Ukrajna függetlenedésétől kezdve nemzetközi színtéren is jelentős erőfeszítéseket tettek az őslakos státus elismertetése érdekében, ám sokáig sikertelenül. A változást a 2013–14-es Majdan eseményei hozták el. A krími tatárok támogatták az európai értékeket védelmébe vevő forradalmat, és tiltakoztak a félsziget orosz megszállása, majd annektálása ellen. Az orosz hatalom koholt terrorizmus vádjával üldözni kezdte a krími tatár aktivistákat, majd 2016-ban az Orosz Föderáció Legfelsőbb Bírósága mint „szélsőséges szervezetet” betiltotta a történelmi Medzsliszt.[31] Ukrajnában pedig, amely immár nem tudta gyakorolni joghatóságát a félsziget fölött, ahol a negyedmilliós krími tatárság majdnem száz százaléka élt, megindult a krími tatárokkal kapcsolatos proaktív törvényalkotás.

2014. március 20-án az ukrán Legfelsőbb Tanács parlamenti határozat formájában nyilatkozatot fogadott el a krími tatár nép jogainak szavatolásáról az ukrán államban (2014. március 20-án kelt 1140-VII. sz. határozat).[32] A határozat szerint Ukrajna garantálja a krími tatár nép mint őslakos nép és Ukrajna valamennyi nemzeti kisebbsége etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásának megőrzését és fejlődését, a krími tatár nép elidegeníthetetlen önrendelkezési jogának védelmét és megvalósítását, elismeri a Medzsliszt és a Kurultájt, elismeri az ENSZ nyilatkozatát az őslakos népek jogairól, és felszólította a kormányt, hogy haladéktalanul terjessze a parlament elé a krími tatárok mint őslakos nép jogállását meghatározó és megerősítő jogszabályok tervezetét.

Az ENSZ Közgyűlésének 2007-es Nyilatkozata az őslakos népek jogairól, amely nem tartalmazott őslakosdefiníciót, az őslakos népeket immár nemcsak egyénekként, hanem kollektív alanyként ismerte el. Míg a második ILO egyezmény (1989) az integrációra, ezzel szemben az ENSZ Nyilatkozat az őslakos csoportok sajátosságainak védelmére helyezte a hangsúlyt.[33] Az ENSZ Nyilatkozat a nemzetközi soft law részét képezi, azaz nem bír kötelező erővel az államokra nézve, hacsak azok nem emelik át belső jogrendszerükbe.[34] A dokumentum végleges szövegét az ENSZ közgyűlése 2007. szeptember 13-án fogadta el 143 állam támogatásával, 11 állam tartózkodott, 4 állam pedig ellenezte. Akkor még a tartózkodó államok között volt Ukrajna is (valamint Azerbajdzsán, Banglades, Bhután, Burundi, Grúzia, Kenya, Kolumbia, Nigéria, Oroszország és Szamoa).[35]

A parlamenti határozat általi elismeréssel az ENSZ Nyilatkozatot az őslakos népek jogairól Ukrajna a belső jogrend részévé, azaz a maga számára kötelezővé tette. Mivel a nyilatkozat a hatályos nemzetközi jog szerinti meghatározásnak megfelelően értelmezi az őslakos fogalmat, ennek alapján feltételezhető, hogy Ukrajna az őslakos nép fogalmát az ILO 169. sz. Egyezményében foglaltakra alapozta. Az I. rész 1. cikk 1. pont szerint az Egyezmény vonatkozik: „(a) a független országokban élő törzsi népekre, akiknek társadalmi, kulturális és gazdasági körülményei megkülönböztetik őket a nemzetközösség más csoportjaitól, és akiknek helyzetét teljesen vagy részben saját szokásaik, illetve tradícióik, külön törvények vagy rendelkezések szabályozzák, (b) független országokban élő népekre, akiket azon az alapon kell bennszülött népnek tekinteni, hogy annak a népességnek leszármazottai, akik a hódítás vagy gyarmatosítás, illetve a jelen államhatárok kialakítása idején az országot, vagy azt a földrajzi régiót lakták, amelyhez az ország tartozik, és akik jogi helyzetüktől függetlenül fenntartják néhány vagy összes társadalmi, gazdasági, kulturális és politikai intézményüket.”[36] Maga a parlamenti határozat azonban nem definiálta az őslakos fogalmat. A parlamenti határozat alacsonyabb rendű a törvénynél, s az Alkotmány szerint kizárólag törvény rendelkezhet az őslakos népek és a nemzeti kisebbségek jogairól (92. cikk 3) pont).

Röviddel a fenti parlamenti határozat után, 2014. április 17-én a Legfelsőbb Tanács 1223-VII. számmal törvényt alkotott a nemzetiségi alapon deportált személyek jogainak reparálásáról.[37] A jogszabály definiálta a deportálás fogalmát: „népek, nemzeti kisebbségek és személyek nemzetiségi alapon történő erőszakos áttelepítése állandó lakóhelyükről a volt Szovjetunió vagy a szövetségi köztársaságok állami hatóságai által hozott határozatok alapján” (1. cikk). A törvény hatálya alá eső személyek „a krími tatár nép, más nemzetiségek képviselői (a volt Szovjetunió állampolgárai)” lehetnek, akik megfelelnek a törvényben felsorolt feltételeknek (4. cikk).

A fent említett 2014. március 20-i parlamenti határozat ugyan az őslakos törvény „haladéktalan” előkészítésére utasította a kormányt, azonban az őslakos nép fogalma a szóban forgó parlamenti határozattól kezdve több jogszabályban megjelent amolyan íratlan „szokásjog” alapján, ahogy fent említettük, például az oktatási kerettörvényben is.

A vonatkozó jogszabályalkotás utolsó szakaszában Volodimir Zelenszkij ukrán elnök 2021. május 18-án, a krími tatár nép 1944-es deportálásának emléknapján sürgőséggel terjesztette be az „Ukrajna őslakos népeiről” szóló törvény tervezetét.[38] A parlament a törvényt július 1-jén szavazta meg, július 8-án aláírta a parlament elnöke, július 22-én pedig az államfő, s ezzel életbe lépett a 2021. évi 1616-IX. sz. törvény „Ukrajna őslakos népeiről”.[39] A törvény tartalmazza az őslakos (indigenous) nép definícióját – legfontosabb eleme, hogy olyan őshonos (autochton) etnikai közösséget ért alatta, amely Ukrajnán belül etnikai kisebbséget alkot és Ukrajna határain kívül nem rendelkezik saját államalakulattal. Újítás az ukrán jogrendben, hogy az önrendelkezés egyúttal a politikai jogállás meghatározásához való jogot, illetve a szociális-kulturális fejlődés mellett a gazdasági önállóságra és jövedelemszerzésre való jogot is biztosítja.[40]

Oroszország részéről felháborodás fogadta a törvényt, az őslakosok kategória bevezetését Vlagyimir Putyin orosz elnök úgy értékelte, hogy első, második stb. osztályú emberekre tagolja a társadalmat.[41] A magyar kritika legfőbbképpen az volt, hogy korlátozza az őshonos (autochton) kisebbségek körét, a magyarokat, románokat, oroszokat stb. nem ismeri el őshonosnak, az államnak a nemzetközileg elismert kisebbségi jogi eszközök iránti elkötelezettségét azzal próbálja kijátszani, hogy „kisebbségek” helyett „közösségeket” említ.[42] Mindazonáltal az őshonosként való tételes elismerés nem változtatna a jogokhoz való hozzáférés körén, az egyéb törvények az őslakosok körét juttatják többletjogokhoz, a nemzeti kisebbségektől pedig (szerzett) jogokat vonnak meg. Ez viszont kétségtelenül felvet megválaszolatlan kérdéseket a kisebbségek egyenlő bánásmódjával és védelmével kapcsolatban.[43]

Volodimir Zelenszkij, Ukrajna elnöke 2021 júliusában jelentette be, hogy az őslakos népekről szóló törvénnyel párhuzamosan előkészületben van az új kisebbségi törvény is. 2022 augusztusában Volodimir Kulik, az egyik legtekintélyesebb szakértő a sajtóban igen élesen támadta a tervezetet mind a fogalmi egyenetlenség, mind pedig a nem megfogható normák tekintetében. A kisebbség vagy közösség körüli szélverést a szavakkal való értelmetlen zsonglőrködésnek nevezte és felhánytorgatta, hogy a készülő tervezetet nem küldték meg az illetékes kutatóintézeteknek, például az akadémia Politikai és Etnikai-nemzeti Tanulmányok Intézetének sem, valamint hozzátette, őszintén meg kell mondani a kisebbségek képviselőinek, hogy „az állam mely kívánságaikat hajlandó teljesíteni, és melyeket nem, ahelyett, hogy a ’mindenkinek minden jót’ hamis látszatát keltenénk”.[44]

A 2022. évi 2827-IX. sz. törvény az ukrajnai nemzeti kisebbségekről (közösségekről)[45] az év november 24-én került a parlament elé, amely gyorsított eljárásban december 1-jén első, december 13-án második olvasatban megszavazta. A dokumentumot az államfő december 29-én írta alá és december 31-én jelent meg a hivatalos közlönyben.

Már a törvény címéből is kiderül, hogy nem dőlt el a vita a „nemzeti kisebbség” vagy „nemzeti közösség” fogalmáról, a jogszabály mindkettőt alkalmazza, identikus értelemben. Az Alkotmányban, ahogy említettük, a „nemzeti kisebbség” fogalom szerepel. A fogalom definíciója tekintetében nem különbözik lényegét tekintve az 1992-es és 2022-es kisebbségi törvény, annak ellenére, hogy utóbbiban ez a definíció jóval terjedelmesebb. A törvény hivatkozik az ukrajnai nemzetiségek jogainak nyilatkozatára[46] – kimondja egyebek között kompakt nemzetiségi területeken a nemzetiségi nyelvnek az államnyelvvel egyenlő szintű használatát –, ám kihagyja a kulturális autonómia fogalmát. A jogszabály ugyanakkor beépíti az 2017-es oktatási kerettörvény és a 2019-es (állam)nyelvtörvény vonatkozó követelményeit.[47]

A Velencei Bizottság a törvénnyel kapcsolatos véleményében[48] külön kiemelte, hogy a törvény kulcsfogalma a „társadalom integrálása” (Integration of society), a társadalom többségi és kisebbségi szegmenseit egyaránt megszólítják az integráció érdekében, ugyanakkor visszautalt az ukrajnai kisebbségeket érintő korábbi törvényekkel kapcsolatban kifejtett véleményére is, kifejezetten ajánlva egyebek között az oktatási reform azok mentén való átgondolását. Figyelemre méltó, hogy a Bizottság utalt a kisebbségi nyelvű oktatásra vonatkozó lettországi törvény módosításával kapcsolatos 2020-as véleményére, amiben elfogadta az EU hivatalos nyelveit beszélő és egyéb nemzeti kisebbségek közti különbségtételt. Lényeges különbség azonban, hogy a lett alkotmány nem biztosítja kifejezetten semmilyen kisebbségi nyelv védelmét, az ukrán alkotmány viszont ilyen védelemben részesíti az oroszt. A Bizottság szerint az Ukrajna elleni brutális agresszióra figyelemmel jogilag igazolható lenne, ha Ukrajna egy időre felfüggesztené ezt az alkotmányos előírást. Ez azért is érdekes, mert az orosz kisebbség kérdésében a posztszovjet térségben a legkevésbé engedékenyek a balti államok, amelyek 2004 óta az EU és a NATO tagjai, és amelyekre Ukrajna példaként tekint. A Kreml revizionista politikájának megnyilvánulásai azt bizonyítják, hogy a balti államok által 1991-ben választott politikai stratégiát illetően minden eszköz helyes és hatékony.[49]

A kisebbségekkel kapcsolatos törvények módosítása 2023-ban

2014 után Ukrajnában annak voltunk a tanúi, hogy a kisebbségi jogok és a nemzetbiztonsági megfontolások gyakran kerültek egymással konfliktusba annak hatására,[50] hogy az Oroszország által folytatott hibrid hadviselés elsősorban Ukrajna, de az egész térség számára rendszerszintű problémává vált.[51] Oroszország Ukrajnát (és Belaruszt) mindig is önmaga részének tekintette, integritásának garanciájaként fogta fel. Történelmileg Oroszország egyik legfontosabb védelmi stratégiája a „mélység” (depth) volt.[52] Ennek legitimációs eszköztárába tartozott az is, hogy Belarusz ma már döntő részben orosz nyelvű, s csak formálisan független Oroszországtól, Ukrajna pedig folyamatosan küzdött azzal, hogy ne váljon politikailag és nyelvileg is orosz provinciává. Oroszország Ukrajna elleni inváziója a kisebbségi kérdés biztonságiasítását immár a nemzetközi jogalkotásnak is részévé teheti.

Ugyanakkor látni kell, hogy az Ukrajna és Oroszország közötti retorikai és politikai eszkaláció csak első pillantásra egy posztkoloniális nemzetiesítő államot, egy etnikai kisebbséget és a külső hazát érintő konfliktus. A katonai eszkaláció a két posztszovjet ország között megelőzte Ukrajna 2014 utáni nemzetiesítő jogszabályait és politikáját, így az az ukrajnai orosz ajkúak nevében végrehajtott orosz fegyveres beavatkozás reakciója, nem pedig oka.[53]

Mindezek figyelembevételével tagadhatatlan, hogy a 2017-es oktatási törvénytől kezdődően a kisebbségi jogok szűkültek. A fenti jogalkotási folyamatot, azon belül elsősorban a kétnyelvű oktatást kifogásolta folyamatosan Magyarország kormánya, aminek láthatóan a leghatékonyabb eszköze a NATO-Ukrajna Bizottság tevékenységének blokkolása volt, ami folytatódott az orosz invázió 2022 eleji megindulása után is, egész addig, míg a vilniusi NATO-csúcson a Bizottság helyett létrejött a NATO-Ukrajna Tanács.[54] Magyarország továbbra is fenntartotta annak hangsúlyozását, hogy nem támogatja Ukrajna semmilyen integrációs törekvését, amíg a kárpátaljai magyarok vissza nem kapják jogaikat. A kárpátaljai magyar politikusok elsősorban azt hangsúlyozták, hogy a kárpátaljai magyaroknak is meg kell kapniuk az őshonos (autochton peoples) státust, s ezzel megoldódnak a problémák (miután rájuk nem vonatkozik a kétnyelvű oktatás). Ebben azonban fennállt az a fogalmi probléma, ami a magyarországi közvéleményt is megzavarta, hogy ezzel a joggal az őslakosok (indigenous peoples) rendelkeztek.

Az Európai Tanács 2022. június 23-án megadta Ukrajna tagjelölt státuszát, és felkérte az Európai Bizottságot, hogy kövesse nyomon azon reformok végrehajtását, amelyek ahhoz szükségesek, hogy Ukrajna teljesítse a tagfelvételi kérelem benyújtásához szükséges feltételeket. A hét kritérium között szerepelt a nemzeti kisebbségekre vonatkozó jogszabályok felülvizsgálata is. Bár részleteket nem közöltek róla, a tárgyalások nyílt színen folytak Budapesten is. 2023. szeptember 15-én Magyar Levente, a Külgazdasági és Külügyminisztérium parlamenti államtitkára az oktatási vegyes bizottság ülése kapcsán elismételte az MTI-nek, hogy „Ukrajna EU-hoz és NATO-hoz való csatlakozása, közeledése” akkor támogatható, ha Ukrajna nem korlátozza a kárpátaljai magyarság anyanyelven való tanulásának a jogát.[55]

2023. december 8-án az ukrán parlament csomagban szavazott nyolc vonatkozó jogszabálynak a nemzeti kisebbségek oktatási és nyelvi jogaira vonatkozó cikkei módosításáról, egyebek között a Velencei Bizottság ajánlásaival összhangban (2023. évi 3504-IX. sz. törvény Ukrajna egyes törvényeinek módosításáról az Európa Tanács és szervei által a nemzeti kisebbségek [közösségek] jogairól egyes területeken kiadott szakértői vélemények figyelembevételével kapcsolatosan).[56] Így, egyebek között, az Európai Unió valamely hivatalos nyelvét beszélő kisebbségek számára: megmarad az egynyelvű oktatás a 2018 előtt az iskolarendszerbe lépőknek, illetve csak az ukrán történelem (és a honvédelmi oktatás) lesz államnyelven a 2018 után belépőknek.

A 2023. december 14–15-i EU-csúcson megszületett a döntés, hogy Ukrajna (és Moldova) megkezdheti-e a csatlakozási tárgyalásokat az EU-val. Erről Magyarország nem szavazott, de lehetővé tette a megszavazását, aminek módja történelmi kis színes: Olaf Scholz német kancellár kitessékelte Orbán Viktort kávézni.[57] A döntést a miniszterelnök úgy kommentálta, hogy teljesen értelmetlen, irracionális és helytelen döntés Ukrajna csatlakozási tárgyalásainak megkezdése, amiben Magyarország nem kíván részt venni; ellenben ha 26 másik tagállam ragaszkodott ehhez, akkor „menjenek a maguk útján”.[58]

Magyarországgal ellentétes politikát gyakorol az Ukrajnában élő nemzettársaival kapcsolatosan Románia. Az Európai Unión belül Románia következetes politikát folytat a nyugati partnereivel (elsősorban Németországgal és Franciaországgal) a párbeszéd fenntartására, de nem vesz részt aktívan az európai intézmények és az egyes közép- és kelet-európai államok közötti vitákban. Románia általánosságban támogatja az EU bővítését Ukrajna, Moldova és a Nyugat-Balkán felé, kétoldalú párbeszéd és többoldalú platformok keretében támogatja Ukrajnát az orosz katonai agresszióval szembeni ellenállásában, és számos katonai, politikai, diplomáciai és humanitárius intézkedést tesz ennek érdekében. A nemzeti kisebbségekkel kapcsolatos ukrán törvények módosítását 2023 decemberében Románia üdvözölte, de a nemzeti kisebbségek kérdése továbbra is érzékeny téma maradhat a kétoldalú kapcsolatokban, ám ezt Románia nem köti a védelempolitikához. Julian Kifu, a bukaresti Konfliktusmegelőzési és Korai Figyelmeztető Központ elnöke ezzel kapcsolatban kifejtette: „azt szeretnénk, ha minden román, beleértve az Ukrajnából és a Moldovai Köztársaságból érkezőket is, azonos feltételek között élne: ugyanazok a szabályok, ugyanazok a jogok, szabad mozgás stb. Vagyis számunkra Ukrajna és a Moldovai Köztársaság uniós csatlakozása egyben a nemzetiségi kérdés megoldása is.”[59]

 

 

Csilla Fedinec

Short Overview of Legislation on National Minorities in Ukraine (1989–2023)

The study examines the basic legislation on minorities in Ukraine from 1989 until 2023, when the decision was taken to allow Ukraine (together with Moldova) to begin accession negotiations with the European Union. The early policy of lenient legislation was followed by a policy of tightening and restricting rights from 2014 in response to Russian aggression, which was reversed from 2022 when Ukraine became a candidate for EU membership. The kin states of the two most comparable minorities have reacted differently to the changes. While Hungary does not see this turnaround as a step forward in securitising minority rights and is therefore an obstacle to Ukraine’s integration, Romania seeks a broad partnership and believes that the question of the national minorities would be resolved if all Romanians, including those living in Ukraine, lived on equal terms, equal rights, which requires Ukraine to become a member of the EU.