Nyelvkérdés Ukrajnában: jogi vagy politikai kategória?

A szovjet birodalomban érlelődő függetlenedési törekvéseknek egyik alapvető célkitűzése volt a tagköztársaságoknak nevet adó nemzetek nyelvének államnyelvi státuszba helyezése. 1988–1990 folyamán, a szövetségi köztáraságok legfelsőbb tanácsai (parlamentjei) egymás után fogadják el nyelvtörvényeiket, melyek e nyelveket államnyelvként határozzák meg és lényegesen bővítik azok kötelező hivatalos alkalmazásának területeit. A nyelvtörvények elfogadását hamarosan követték a függetlenségi nyilatkozatok kihirdetései. Így aztán a nyelvkérdés a politikai függetlenségért és a nemzeti önazonosságért folytatott küzdelmek gyújtópontjába került.[1]

A kétnyelvűség és a soknyelvűség jegyeit is magán hordozó Ukrajna tekintetében e közdelem hevülete több mint negyed század eltelte után sem lankad. Ukrajnában azoknak a száma, akik ukrán nemzetiségűeknek tartják magukat (közel 78%), jóval magasabb azokénál, akik az államnyelvet – az ukránt – anyanyelvüknek tekintik (kevesebb mint 68%); azoknak az állampolgároknak a száma, akik az oroszt vallják anyanyelvüknek (közel 30%) jóval több, mint azoknak a száma, akik orosz nemzetiségűeknek tartják magukat (17,3%); az összlakosság közel negyede (22,18%) valamely nemzeti kisebbséghez tartozónak vallja magát, nyelvi tekintetben azonban gyakorlatilag minden harmadik személy (32,47%) valamely nyelvi kisebbséghez tartozik; az ukrán és az orosz nyelvet beszélők együttesen Ukrajna összlakosságának 97,12%-át teszik ki.

Nyelvi jogok 1989–2014 között

Az Ukrán Szovjet Szocialista Köztársaság Legfelsőbb Tanácsa, mint számos más szovjet tagköztársaság egyik első, a függetlenedés irányába mutató törvényeként 1989 októberében fogadja el az Ukrán SZSZK nyelveiről szóló törvényt.[2] E törvény mindenekelőtt meghatározza az ukrán nyelv államnyelv státuszát (2. cikk). Az ukrán és az orosz a nemzetek közötti kapcsolattartás (érintkezés) nyelvei (4. cikk), a nemzetiségek nyelvének hivatalos alkalmazását a közigazgatási és bírósági szerveknél csak az adott kisebbség által többségben lakott közigazgatási egységek keretein belül teszi lehetővé (3., 10., 11., 12., 18., 19. cikk). A jogszabály a gyermekek oktatása és nevelésa nyelvének kiválasztását a szülőkre bízza (27–29. cikk), kinyilatkozza a nyelvhasználat szabadságát (5. cikk), és előírja a közszolgák nyelvtudási kötelezettséget (6. cikk).

Alig több mint két év elteltével, 1991. november 1-jén, pontosan egy hónappal a december elsejére kitűzött függetlenségi referendum előtt, az Ukrán Legfelsőbb Tanács elfogadta Ukrajna nemzetiségei jogainak deklarációját.[3] Ez az okmány a kinyilatkoztatott jogok tekintetében Közép-Európában egyedülálló. Egyebek között minden, Ukrajnában honos nép és etnikai csoport számára kilátásba helyezi: az általuk hagyományosan lakott területek megőrzését és e területeken a nemzetiségi-közigazgatási egységek létrehozását; az anyanyelv szabad használatát a közélet minden területén, különösen az oktatás, a gazdaság és a hírközlés területén. A dokumentum szerint a nyelvtörvény vonatkozó normáját úgy kell értelmezni, miszerint nem csak azokban a közigazgatási egységekben lehet a nemzetiség nyelvét az államnyelv mellett egyrangúként használni, ahol valamely nemzetiség többséget alkot, hanem bárhol, ahol hagyományosan, illetve egy tömbben él; mi több, ahol több nemzetiség él együtt, és egyik sem alkot többséget, bármelyen nyelv alkalmazható, a helyi közösség akarata szerint.

E történelmi időszak termeli ki Ukrajna első, kifejezetten a nemzeti kisebbségek jogainak védelmével kapcsolatos nemzetközi-jogi aktusát, az 1991 májusában Budapesten aláírt, a Magyar Köztársaság és az Ukrán Szovjet Szocialista Köztársaság nemzeti kisebbségek védelméről szóló közös nyilatkozatát.[4] E dokumentum 8. és 9. pontjai szerint a felek kötelezettséget vállalnak a nemzeti kisebbségek nyelveinek szabad használatát és az anyanyelvű oktatás biztosítását illetően.

Közvetlenül a sikeres függetlenségi referendum (1991. december 1.) lezárulta és Ukrajnának mint független államnak a szomszédos államok és a nemzetközi közösség főbb tényezői által való érismerését követően érzékelhetővé váltak a negatív jellegű elmozdulások az állami kisebbségpolitika és így a nyelvpolitika területein. E pozíciómódosulás tetten érhető már a nemzeti kisebbségekről szóló 1992-es törvényben,[5] annak parlamenti plenáris vitájában és a zárószavazás eredményében. Ekkor ugyanis a beterjesztett 22 cikkelyes törvény 19 cikkelyesre módosul. A normaszövegből kikerül az a három cikkely, melyek a nemzetiségi közigazgatási egységek (területi autonómiák) létrehozását és működését lettek volna hivatottak szabályozni.[6] A nyelvi jogok tekintetében e törvény bár megerősíti az anyanyelvi oktatáshoz való már létező jogokat, de a hivatalos nyelvhasználat lehetőségét ismét az adott nemzeti kisebbségnek az adott közigazgatási egységen belüli többségének meglétéhez köti (8. cikk). Vagyis a dokumentum figyelmen kívül hagyja Ukrajna nemzetiségei jogainak deklarációjában foglaltakat és visszatér a nyelvtörvény szűkebb előírásához.

Ukrajna Alkotmányának 1996 júniusában való elfogadása, az orosz nyelv lehetőségeinek korlátozásán túl, lényegében megszünteti a második, kisegítő-hivatalos nyelv státuszát. Ugyanakkor elvi fontossággal bírnak a további jogalkotásra és jogértelmezésre a dokumentum 10., 11., 13., 24., 53., 92., 103., 127. és 148. cikkelyeiben foglaltak. Az Alkotmány 10. cikke a nyelvek jogállását az ukrán jogrendben az alábbiak szerint határozza meg: „Az államnyelv Ukrajnában az ukrán nyelv.” (1. rész); „Az állam biztosítja az ukrán nyelv teljes körű fejlődését és funkcionálását a közélet minden szférájában Ukrajna egész területén.” (2. rész); „Ukrajnában szavatolva van az orosz nyelv, Ukrajna egyéb nemzeti kisebbségei nyelveinek szabad fejlődése, használata és védelme.” (3. rész); „A nyelvek használatát Ukrajnában Ukrajna Alkotmánya szavatolja és törvények szabályozzák.” (5. rész). A 11. cikkely egyebek között kimondja, hogy az állam támogatja minden őslakos nép és nemzeti kisebbség nyelvi önazonosságát. A 24. cikkely tiltja a privilégiumokat és a korlátozásokat nyelvi hovatartozás alapján. Az 53. cikkely szavatolja a nemzeti kisebbségekhez tartozó állampolgárok számára az anyanyelven való tanulást, vagy az anyanyelv tanulását; a 92. cikkely kimondja, hogy a nyelvhasználat rendjét kizárólag a törvények szabályozzák; a 103. cikkely szerint Ukrajna államfőjévé választás egyik követelménye az államnyelv ismerete; a 127. és a 148. cikkelyek ugyanezt a követelményt fogalmazzák meg a bírói kinevezéssel és az alkotmánybírósági tagsággal kapcsolatban.

Tehát az Alkotmány elfogadásával az orosz nyelv bár külön nevesítve van, de csupán mint egy a nemzeti kisebbségek nyelvei között. Ezt a kizárólagos ukrán egynyelvűségért harcolók győzelmükként, míg az orosz nyelv második hivatalos nyelv, illetve annak országosan elfogadott kisegítőnyelv státuszáért küzdők vereségként könyvelték el.

Ukrajna társadalma jelentős elvárásokkal volt az ország Európa tanácsi csatlakozásához. Úgy tűnt, hogy erre minden alapjuk megvan, hiszen az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1995. évi 190. számú állásfoglalása Ukrajna tagfelvételéről[7] egyértelműen fogalmazta meg az ország kötelezettségeit: ratifikálni a Nemzeti kisebbségek védelméről szóló Európai Keretegyezményt; a kisebbségekkel kapcsolatos politikát megfeleltetni a Parlamenti Közgyűlés 1201. sz. Ajánlásában és a jelen dokumentumokban foglaltaknak; a csatlakozást követő egy éven belül aláírni és ratifikálni a Kisebbségi és Regionális Nyelvek Európai Kartáját.

A Keretegyezményt a csatlakozás (1995) utáni harmadik évben, 1997 legvégén sikerült ratifikálnia a parlamentnek,[8] az ukrán nacionalista pártok folyamatos ellenállása közepette. Ennél jóval hányattatottabb sorsa volt a Nyelvi Kartának, melyet az ukrán parlament először 1999 decemberében ratifikált, ám a vonatkozó törvényt az Alkotmánybíróság, formai hibákra hivatkozva, érvénytelenítette.[9] Másodszor a ratifikációs törvényt 2003 májusában fogadta el a Legfelsőbb Tanács.[10] A törvényt szerzői, bár látszólag betartották a Karta alkalmazási szabályait, olyan taralommal tudták megtölteni, melyben a megfogalmazott elvek messze alatta vannak az Ukrajnában évtizedek óta gyakorolt nyelvi jogoknak.

Nem lenne teljesen megalapozott azt állítani, hogy az ukrajnai kisebbségek számára semmilyen hozadéka ne volna az ország Európa tanácsi tagságának. A monitoringrendszer ugyan nincs túlzott figyelemmel a kisebbségi közösségek igényei és panaszai iránt, de működik.[11] A Keretegyezmény végrehajtását vizsgálni hivatott Konzultációs Bizottság már az első jelentés értékelésében olyan észrevételeket tett, melyek tekintetében a mai napig nem történt érdemi változás. Felrótta egyebek között, hogy a törvények nem definiálják a „nemzeti kisebbség” és az „őshonos népek” fogalmakat; a nemzeti okmányok továbbra is 130 nemzetiségről beszélnek, hiányzik a kisebbségek lajstroma, vagyis nem tisztázott a kisebbségi jogok címzettje; az Alkotmány megkülönböztetést tiltó normáját (24. cikkely) a kisebbségek pozitív megkülönböztetését célzó döntések ellenérveként alkalmazzák (például a választási szabályok megalkotásánál); a nemzeti kisebbségekről szóló törvény garantálja a kisebbségek jogát a kulturális autonómiára, de semmilyen jogszabály nem rendelkezik ezen intézmény formáját, tartalmát és működésének mechanizmusát illetően; aggodalomra ad okot a nyelvi kérdés körül mind a politikum, mind a társadalom köreiben elmérgesedő vita; ellentétes a Keretegyezmény 9. cikkelyével az elektronikus médiáról szóló törvénynek az a tétele, mely szerint országos lefedettséggel rendelkező rádió- és tv-csatornák csak államnyelven sugározhatnak, a kisebbségi nyelvek pedig csak a regionális adásokban kapnak helyet; ugyancsak ellentétes a Keretegyezmény normájával az a törvényi előírás és létező gyakorlat, mely szerint csak a kisebbségek által többségben lakott településeken lehetséges az államnyelv mellett a kisebbségi nyelv hivatalos használata. A Konzultatív Bizottság külön felhívta az ukrán illetékesek figyelmét, hogy körültekintően járjanak el az oktatási reform megvalósításakor, ne engedjék meg, hogy szűküljenek a kisebbségek anyanyelvi oktatáshoz fűződő jogai.

A Keretegyezmény végrehajtását vizsgálni hivatott Konzultációs Bizottság, és a Nyelvi Charta követelményeinek megvalósulását követelő Szekértő Bizottság anyagai ékes bizonyítékai annak, hogy az ukrán hatalmi intézményeknek nem állt, és ma sem áll szándékában érdemben foglalkozni e konvenciókban vállalt kötelezettségeik megvalósításával.[12]

Az ezredforduló után számos törvény és egyéb érvénybe lépett alacsonyabb rendű jogszabály érintette kedvezőtlenül a nem államnyelvet beszélőket. Így például a parlamenti választásokról szóló törvény 2001. évi módosítása már nem tartalmazza a szavazócédulák nemzetiség nyelveken való előállításának a lehetőségét. Ebben az időszakban a különböző területeken való nyelvhasználat szabályozásának gyakorlata alapvetően az ukrán nyelv javára módosult. Korábban az egyes területeket (adó, pénzügy, biztosítás, medicina, választások, élelmiszer-minőség stb.) szabályzó jogszabályoknak, a dokumentumok megalkotásának, kihirdetésének, alkalmazásának stb. nyelvét szabályzó előírásait a nyelvtörvény hatáskörébe utálták, 2000 után azonban miden újonnan elfogadott jogszabály az államnyelv kizárólagosságát írta elő.

A jogalkotás e területén történt módosulás forrásául az Alkotmánybíróság 1999. évi 10-rp. számú határozata[13] szolgált, melyben az ukrán nyelvnek az Alkotmány 10. cikkében foglalt államnyelv státuszát az Alkotmánybíróság úgy értelmezi, mint egyetlen hivatalosan használható nyelvét, mely mellett a kisebbségek nyelvei kizárólag helyi szinten, és csak a törvényben meghatározott esetekben és rendben alkalmazhatók. Az AB e döntése az Alkotmánynak az anyanyelven való oktatást, illetve az anyanyelv tanulását garantáló 53. cikkét is értelmezte. E szerint: „Az állami és kommunális oktatási intézményekben, az államnyelv mellett, az Alkotmány tételeinek, egyebek között, az 53. cikkelye 5. részének és a vonatkozó törvényeknek megfelelően, az oktatás folyamatában lehetséges a nemzeti kisebbségek nyelvének az alkalmazása, illetve oktatása.” E döntés jogtalanságával kapcsolatos álláspontjának Olekszandr Martinenko alkotmánybíró a határozathoz csatolt Különvéleményében[14] adott hangot, melyben egyebek között megállapította, hogy: „A Bíróság határozatával ténylegesen megszüntette és hatálytalanította az Alkotmány 10. és 53. cikkelyeiben megerősített, a kisebbségi nyelvek alkalmazására vonatkozó alkotmányos garanciákat.”

Az ezt követő években minden területen jogszabályba foglalták az ukrán nyelv kizárólagosságát.[15] Különös felerősödött ez a tendencia a narancsos forradalom után, amikor is a kormányon belül egyértelművé vált az ukrán nacionalista túlsúly, a humán tárcák (kultúra, oktatás, kisebbségügy) vezetését kizárólag (ukrán) nemzetileg elkötelezett káderekre bízták. Néhány példa az időszakból a nyelvi egyenlőség, illetve egyenlőtlenség területéről.[16]

Ezen intézkedésekhez tartozott az oktatási reformnak álcázott, az anyanyelvi oktatást ellehetetlenítő intézkedések sorozata, mely a felsőoktatási felvételi rendszer módosulásával veszi kezdetét. Ennek lényege, hogy az emelt szintű érettségi vizsgákat, melyek egyben felvételi vizsgák is, az oktatási intézményektől független regionális vizsgaközpontokban kell letenni, a vizsgák kizárólag tesztrendszerűek, és kizárólag ukrán nyelven történnek. Ezen kívül kötelező az ukrán nyelv és irodalom vizsga, melynek tesztkérdései az ukrán tannyelvű iskolák oktatási programja alapján vannak összeállítva.[17]

Ez a kisebbségek számára hátrányos politikai helyzet változott meg a keleti-délkeleti régió, valamint az orosz nemzetiségű, oroszajkú választók szavazataira támaszkodó Viktor Janukovics, illetve az általa fémjelzett Régiók Pártjának győzelmével a 2010. évi államelnöki, illetve 2012. évi parlamenti választásokon. E politikamódosulás egyebek között a kisebbségek számára leghátrányosabb oktatási rendeletek érvénytelenítésében, illetve nem alkalmazásukban, valamint az új nyelvtörvény, Az állami nyelvpolitika alapjairól szóló törvény[18] 2012. évi elfogadásában nyilvánult meg.

A nyelvtörvénynek mind az elfogadása, mind az élete igencsak viharosra sikeredett. Az ukrán egynyelvűség hívei nemcsak az ukrán nyelv társadalmi pozícióit, hanem magát az ukrán államiságot látták veszélyeztetve. Ezért megakadályozandó a zárószavazást, a parlamenti ülésteremben tömegverekedést provokáltak, majd több héten keresztül utcai tüntetéséken követelték az államelnöktől a kihirdetés megtagadását.

A 2012-es nyelvtörvény, a posztszovjet térségben a nyelvkérdés szabályozása terén már hagyományos deklaratív és keretjellegű szabályozási móddal szakítva, a Nyelvi Karta szellemiségének és betűjének megfelelően, konkrét szabályokat és kritériumokat fogalmazott meg a jogok címzettjeit, az érintett földrajzi területek, és a normatív szabályok alkalmazási feltételeit és mechanizmusait, valamint a hatalmi szerveknek a végrehajtással kapcsolatos kötelezettségeit illetően. Az ukrán jogrendben, a nyelvi viszonyok szabályozása területén már meglévő olyan jogelveken túl, mint a nyelvhasználat szabadsága, az ukrán nyelv államnyelvként, valamint az országban használatos nyelvek nemzeti értékként való elismerése, és a nyelvi alapú megkülönböztetés tilalma, elidegeníthetetlen emberi jogként határozza meg a nyelvi identitás szabad megválasztásának jogát (3. cikk.).

A jogszabály háromszintű mechanizmust hozott létre, melynek első szintjén azok a minimálisan szükséges rendelkezések helyezkednek el, melyek az adott regionális vagy kisebbségi nyelv használatát illetően a helyi önkormányzatok és/vagy a személyek akaratától függetlenül, kizárólag a népszámlálási adatok függvényében kerülnek kötelezően alkalmazásra. A második szinten az alkalmazásra kerülő intézkedések mibenléte és mértéke meghatározása az adott adminisztratív egység önkormányzati testületének a döntése (akarata) alapján történik. E mechanizmus harmadik szintjét azok az intézkedések alkotják, melyek a polgárok akaratától és az általuk benyújtott indítványok függvényében kerülnek alkalmazásra.[19]

Nyelvpolitika Ukrajnában 2014 után

Az eltelt négy év távlatából minden alapunk megvan arra, hogy megállapítsuk, a 2014. év eleji majdanos forradalomnak és az azt követő államelnöki és parlamenti választások eredményeként az ország irányítását átvevő személyek és politikai erők alapjaiban és gyakran nem előnyére változtatják meg az országot. A negatív előjelű változások egyik területe a nemzetiségi és különösen a nyelvpolitika radikális irányváltása, melynek szemmel látható célja a közélet totális ukránosítása.

2014. július 1-jén az ukrán parlament elfogadta az 1556-VІІ sz., A felsőoktatásról szóló törvényt.[20] E jogszabály, ellentétben az akkor még érvényes nyelvtörvény előírásával, mely előírta a felsőoktatás nyelvének a hallgatók általi szabad megválasztásnak a jogát, kizárólagosan az ukrán nyelvet határozza meg az állami-önkormányzati fenntartású felsőoktatási intézmények oktatási nyelveként (1. cikk). Ugyanakkor e jogszabály még megőrzi a magánintézményeknek a szabad nyelvválasztási jogát (3. cikk), és megőrzi a lehetőségét a felvételi vizsgáknak (teszteknek), azon a nyelven való letevését, melyen a felvételiző középszintű oktatásban részesült (12. cikk).

204. december 10-én kerül elfogadásra A közszolgálatról szóló 889-VIII sz. törvény,[21] mely az ukránnak mint államnyelvnek jogállását fekteti le a hivatalokban, valamint az ilyen intézmények okmányainak egyetlen nyelveként határozza meg (2. cikk). Az állami szolgálatot teljesítők részére előírja az államnyelv kötelező használatát hivatalos teendőik ellátása során (8. cikk), valamit e nyelv tökéletes ismeretének kritériumát (20. cikk), amiről az érintettnek az arra hivatott szerv által kiállított bizonyítvánnyal kell rendelkeznie (25. cikk). E törvény nem tesz említést kisebbségi vagy regionális nyelvek használatáról s alkalmazhatóságáról a hivatali-hivatalos teendők ellátása során. Egyedül az angol nyelv alkalmazását teszi lehetővé a hivatali pecsétek és a hivatalt megjelölő táblák felirataiban.

Alapvetően változtak az audiovizuális tömegtájékoztatási eszközök nyelvhasználati szabályai. E területen két törvény került elfogadásra. Az első a 2016. június 16-án elfogadott 1421-VIII sz., Ukrajna vonatkozó törvényének módosításáról az államnyelvű zeneművek részarányával kapcsolatosan a televízió- és rádióadásokban. Az akkor még érvényben lévő, Az állami nyelvpolitika alapjairól szóló 2012. évi törvény előírásaival ellentétben, mely mindenki számára szavatolta a hírközlés és televíziós-rádiós adások nyelvének szabad megválasztását, valamit hogy a televíziós-rádiós szervezetek bármilyen nyelven közvetíthetik adásaikat (24. cikk), a 1421-VIII sz. törvény, a közvetített adásokban az ukrán nyelv használatát minimálisan 60%-ban határozta meg. Valamint rendelkezett arról is, hogy a közvetített szöveges zeneművek legalább 35%-a ukrán nyelvű kell, hogy legyen. Ugyanakkor megadta a lehetőségét, hogy egyes televíziós-rádiós szervezetek külön engedély (licenc) alapján műsoridejük 60%-ig valamelyik EU-s hivatalos nyelven közvetíthessenek szöveges zeneműveket. Ezek a rendelkezések azt jelentik, hogy, valamilyen nemzeti kisebbségi nyelven csak abban az esetben van lehetőség működtetni valamilyen televíziós-rádiós szervezetet, amennyiben annak műsoridejét legalább 60%-ban ukrán nyelvű adások teszik ki. Kivételt képez valamely kisebbség nyelvének valamely EU-s hivatalos nyelvvel való azonosságának esete.

A második jogszabály Ukrajna 2054-VIII sz., 2017. május 23-i törvénye Ukrajna vonatkozó törvényeinek az audiovizuális tömegtájékoztatási eszközök nyelvével kapcsolatos módosításáról,[22] melynek egyik elvi jelentőségű újítása, hogy a jogalkotó nem alkalmazza a „kisebbségi vagy regionális nyelv” fogalmat, helyette e törvényben és más továbbiakban elfogadásra kerülő jogszabályokban a „nemzeti kisebbség nyelve” és az „őshonos nép nyelve” kategóriákat vezeti be. E jogszabály meghatározza, hogy televízió-rádióadások nyelve az ukrán, és rögzíti az ukrán nyelven közvetítendő adások minimális terjedelmét, valamint előírja, hogy e törvény rendelkezik e területen, az őshonos népek és nemzeti kisebbségek nyelve használatának megengedett mértékéről (az 1994. évi törvény 10. cikk első rész). E törvény, bár bevezető első részében ezt kilátásba helyezi, a nemzeti kisebbségek nyelvének alkalmazásáról külön nevesítve nem rendelkezik, értelemszerűen az egyéb nyelvek kategóriájába sorolva őket. Így ismételten (lásd a 1421-VIII sz. törvény előírását), meghatározva számukra a 60% ukrán nyelvű műsorszórás kötelezettségét, területileg leszűkítve e lehetőséget egy megye kereteibe. Több megye, illetve országos lefedettség esetére már 75%-ra emelve e küszöböt.

A fentebb említett törvények elfogadása és érvénybelépésétől eltelt idő elegendő távlatot ad ahhoz, hogy megállapíthassuk, hogy e jogszabályok nyilvánvaló jogkorlátozó, jogszűkítő jellegük ellenére nem váltottak ki jelentősebb visszhangot sem az ukrán, sem a nemzetközi közvélemény szintjein. Leszámítva az orosz nyelvű telivíziós-rádiós adások közvetítésében üzletileg érdekelt csoportokat és szervezeteket, valamint az Orosz Federációnak az EBESZ fórumain tett bejelentéseit (ebben az időszakban Oroszország már nem vett részt az ET Parlamenti Közgyűlésének munkájában), mások tiltakozása nem vagy alig volt érzékelhető. Az ukrán sajtónyilvánosság szintjén nem volt fellehető semmilyen ellenvetés, sem az e kérdésekben érdekeltnek vélhető nemzetközi NGO-k, sem a vonatkozó, a kisebbségi jogokat szavatoló és nemzetközi egyezmények megvalósulását felügyelni hivatott szervezetek részéről.

Valószínűleg e következménynélküliség is nagyban hozzájárult a nemzeti és nyelvi kisebbségek további ukrajnai jogfosztáshoz. 2016 októberében sajtóhíre megy annak, hogy az Oktatási Minisztérium megegyezésre jutott az ukrán nyelvet támogató aktivistákkal a második olvasatra váró Oktatási törvény 7. cikkének olyan tartalmáról, mely elfogadása esetén gyakorlatilag a kisebbségek nyelvén való oktatás megszűnését jelentette volna. Ezt megakadályozandó, illetve annak élét és hatását tompítandó, az érintett kisebbségekhez tartozó parlamenti képviselők és e kisebbségek érdekvédelmét felvállaló társadalmi szervezetek beadvánnyal fordultak az államelnökhöz, a miniszterelnökhöz, az ombudsmanhoz és a kérdésben illetékes parlamenti bizottságokhoz. Mivel csak a parlament Emberi és Kisebbségjogi Bizottsága és az ombudsman fejezték ki egyetértésüket a beadványozókkal, míg az államelnök és a miniszterelnök helyett az oktatási miniszter helyettese adott semmitmondó választ, az érdekelt kisebbségi szervezetek e problémával megkeresték anyaországuk kormányait, és az e kérdésben illetékes nemzetközi szervezeteket. A magyar, a román, a moldován és a bolgár diplomaták látogatást tettek az ukrán Oktatási Minisztériumban, valamint nevezett országok, így Magyarország vezetői is számos két-, illetve többoldalú fórumon fejtették ki aggodalmukat e problémát illetően az ukrán illetékeseknek. Minden esetben azt a választ kapták, hogy Ukrajna a továbbiakban is messzemenőlegesen biztosítja a nemzeti kisebbségekhez tartozó polgárainak nyelvi és kulturális jogait.

Ugyanezen országoknak az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésében tevékenykedő képviselői javaslatára e grémium 2017. január 21-én 145 sz. „A demokratikus intézmények működéséről Ukrajnában” című határozatának 13. pontjában felhívja a figyelmet arra, hogy Ukrajna Alkotmánybírósága parlamenti képviselők kezdeményezésére vizsgálja a Nyelvpolitika alapjairól szóló törvény alkotmányosságát, valamint számos, az ukrán parlament elé terjesztett törvénytervezet, melyek a kisebbségek nyelvhasználati jogainak szűkítését irányozzák elő. Ezért felszólítja az ukrajnai hatalmi szerveket arra, hogy a nevezett törvény hatályon kívül helyezése, illetve az újabb szabályozások elfogadása esetén a továbbiakban is a nevezett törvényben meghatározott szinten biztosítsa a kisebbségek nyelvi jogait.[23]

Nyomatékosítva igényét az anyanyelvi oktatás jogának megőrzését illetően, a magyar szervezetek kezdeményezésére 2017 februárjában–márciusában Kárpátalján az ország vezetőihez címzett beadvány alatt több mint hatvannégyezer választópolgár aláírása lett összegyűjtve. Hasonló hangnemű nyilatkozatokkal fordultak az illetékes hatalmi szervekhez egyebek mellett az ukrán parlament Emberi és Kisebbségjogi Bizottsága nyilvános meghallgatásának résztvevői 2017. március 22-én,[24] valamint vonatkozó határozataikkal a beregszászi járási és városi tanácsok képviselő testületei.

A fentebbeket, valamint az év első felében, az illetékes tárca és parlamenti bizottság égisze alatt folyamatosan ülésező munkabizottságokban a kisebbségeket képviselők véleményét figyelmen kívül hagyva a parlament Oktatási Bizottsága, 2017. június 22-i ülésén döntött a törvénytervezet 7. cikkének a parlament plenáris ülése elé terjesztendő szövegéről.[25] Ennek lényege, hogy az országban az oktatás nyelve az ukrán, a kisebbségi nyelveken való oktatás csak az általános középfokú oktatás szintjén folytatható, de ott is csak az államnyelv mellett. Kommentálva ezt az álláspontot Lilija Hrinevics oktatási miniszter leszögezte, hogy a továbbiakban nem engedhető meg az, hogy az ukrajnai iskolák tanulói az oktatás során ne sajátítsák el az államnyelvet, mint szerinte ez például fennáll a magyar és a román tannyelvű iskolák esetében. Ezért a tárca elengedhetetlennek tarja, hogy a nemzeti kisebbségek nyelvein történő általános iskolai oktatás folyamatába fokozatosan bevezetésre kerüljön egyes tantárgyak államnyelven való oktatása. Az érdekelt kisebbségi szervezetek és azok anyaországai tiltakozása ellenére a 7. cikk e szövegjavaslata lett a plenáris ülés elé terjesztve az Oktatási törvény 2017. szeptember 5-i parlamenti végszavazásakor. A beterjesztők nem kis meglepetésére e javaslat az elfogadáshoz szükséges 226-tól jóval kevesebbet, mindössze 160 támogató szavazatot kapott.[26] Az ülés szünetében a képviselők egy csoportja és az oktatási tárca képviselői folyosói megbeszélést tartottak, s az ülésterembe már úgy mentek vissza, hogy papíron egy új szöveget osztottak szét, amit a jelenlevők közül immár 256-an megszavaztak.

Az ily módon 2017. szeptember 5-én elfogadott 2145-VIII sz. Oktatási törvény[27] Átmeneti rendelkezései szerint az Ukrajna őshonos népeihez, nemzeti kisebbségeihez tartozó azon személyek, akik 2018. szeptember 1. előtt kezdték el az általános középfokú oktatást, 2020. szeptember 1-ig ezt az oktatást olyan szabályok szerint folytatják, melyek a jelen törvény hatályba lépése előtt álltak fenn, az ukrán nyelven oktatott tantárgyak számának fokozatos növelésével. Ami azt jelenti, hogy a kisebbségek nyelvén oktató iskolák általános és középszintjein 2020. szeptember 1-től kell átállniuk a teljes ukrán nyelvű oktatásra. Összefoglalva:

– a kisebbségekhez tartozó személyek ezentúl csak az óvodai és az iskola elemi szintjén részesülhetnek anyanyelvi oktatásban, de ott is csak az államnyelv mellett, értsd vegyes, kisebbségi-államnyelvű oktatásban;

– az ilyen oktatás nem az adott kisebbség nyelvén működő intézményben, hanem kizárólag ukrán nyelvű intézmények (hiszen a törvénycikk 1. pontja szerint minden oktatási intézmény ukrán tannyelvű) keretein belül külön osztályokban (csoportokban) valósul meg, vagyis megszűnik az ukrántól eltérő nyelven működő intézmények létjogosultsága;

– megszűnik az anyanyelvi oktatás lehetősége (a jogalapja) mind a szakközép-, mind a felsőoktatás kereteiben. Itt, amennyiben erre igény jelentkezik, megteremtik a feltételeit a kisebbség nyelvének mint tantárgynak a tanulásához;

– ugyanakkor a jogalkotó hagy egy kiskaput a többnyelvű oktatásra, mivel rendelkezik, hogy egy vagy néhány tantárgy két vagy több nyelven is oktatható. Ezek a nyelvek nem szabadon megválaszthatók, az vagy az angol, vagy az EU más hivatalos nyelvei lehetnek.

Az oktatási törvény 7. cikkének ilyen szövegű elfogadásával az ukrán jogalkotó számos, a nemzetközi dokumentumokban és az ukrán Alkotmányban rögzített alapjogot sértett meg, egyebek között

– a nyelvhasználat szabadságának jogát (Alkotmány 10. cikk 3. bekezdés);

– az anyanyelvi oktatáshoz való jogot (Alkotmány 53. cikk 5, bekezdés);

– a nyelvi alapon való diszkrimináció tilalmát, hiszen az anyanyelvi oktatásban való részesülés lehetőségének tekintetében, nyelvi hovatartozástól függően négy csoportba sorolta Ukrajna polgárait: 1) ukrán nyelvűek, kiknek nyelvén az oktatás bármilyen szintje és formája elérhető; 2) őshonos népek nyelvei (ez idáig az ukrán jogalkotó csak a krími tatárokat sorolta ebbe a kategóriába), kiknek nyelvén biztosított az általános és középszintű oktatás; 3) azon nemzeti kisebbségek, melyeknek anyanyelve egyben hivatalos nyelve valamelyik EU-tagországnak; 4) az egyéb nyelveket beszélő kisebbségek, mint például az oroszok, gagauzok. (Alkotmány 24. cikk 1. bekezdés).

Az oktatási törvény 7. cikke sérti az Ukrán Alkotmány 22. cikk 3. része előírását is, mely szerint új törvények elfogadásakor megengedhetetlen a meglévő jogok és szabadságok szűkítése. De nemcsak e jogszabály előírásainak alapjogokat sértő jellege, hanem elfogadásának körülményei és formája is alkotmányos aggályokat vet fel, hiszen a törvényalkotásnak az alkotmányban és a házszabályról szóló törvénye előírásainak durva megsértésével lett elfogadva.

Tekintettel az elfogadott jogszabály nyilvánvaló jogsértő jellegére, az érdekelt kisebbségek, parlamenti képviselők, görög, bolgár, román, moldáv, magyar és lengyel hivatalosságok fordultak Ukrajna államelnökéhez, hogy ne írja alá és ne hirdesse ki e jogfosztó rendelkezéseket tartalmazó jogszabályt. Ilyen kérelemmel fordul az Államelnökhöz a Kárpátaljai Megyei Tanács, Kárpátaljai Megyei Állami Közigazgatásnak elnöke, a beregszászi járási és városi tanácsok, és még sokan mások. Ennek ellenére Petro Porosenko szeptember 25-én aláírta, és a szeptember 27-i kihirdetésével törvényerőre emelkedett e jogszabály.

Az erőteljes állami médiapropagandának köszönhetően az ukrán nyelvű lakosság jelentős része helyeslőleg viszonyult a 7. cikk által előállt új helyzethez. A kisebbségek és az őket képviselő szervezetek véleménye megoszlott. E megosztódás, pragmatikusan, az érdekeltség fokától függően jelentkezett. Az anyanyelvi oktatással nem bíró, de jelentősebb számban, alapvetősen diszpóraszórványként létezők számára (például: örmények, grúzok, azeriek, németek stb.) gyakorlatilag ez semmit sem jelentett, illetve meghagyta a lehetőségét annak, hogy, amennyiben erre valaha reális igény jelentkezne, lehet alapszinten oktatás a nyelvükön. A részbeni anyanyelvi oktatással bírók számára (lengyelek, bolgárok, görögök) e törvényi szabályozás lényegében fedte, illetve konzerválta a meglévő állapotot. Ugyanakkor e szabálymódosulás negatívan érintette, ezért tiltakozást váltott ki az érettségiig anyanyelvű oktatással rendelkező román és moldován közösségek tagjai körében. És értelemszerűen, a leghevesebb tiltakozást, a befejezett, az óvodától a felsőoktatásig terjedő anyanyelvi oktatási rendszerrel bíró orosz és magyar ajkú polgárok között váltotta ki. Ezért, valamint a közéletre nehezedő komplex (sajtó, állami szervek, beleértve a biztonsági szolgálatot is) nyomásgyakorlás miatt a 7. cikk nyílt bírálatát, a kérdésben közvetlenül érdekelt, illetve gyakorolt jogaitól megfosztott kisebbségeken kívül, csak nagyon kevés ukrán politikus és szakértő, illetve közszereplő engedte-engedi meg magának.

A parlamenti Ellenzéki Blokk 47 képviselője aláírásával alkotmányossági vizsgálatot kezdeményezett az Alkotmánybíróságnál. Következetesen kiáll a kisebbségi jogok védelmében, folyamatosan hangsúlyozza e jogszabály alkotmánysértő jellegét Hennagyij Moszkal, a Kárpátaljai Megyei Állami Közigazgatás elnöke, valamint Dmitro Tkács, Ukrajna többszörös magyarországi nagykövete.

Ugyanakkor a másik oldalon, az elfogadott törvény jogosságát, szükségességét, mi több, a kisebbségek számára hasznosságát hangsúlyozók között ott találjuk a valamikori, több mint 300 tagot számláló „majdanos” nagykoalíció pártjait: Pertro Porosenko Blokkját, A Haza (Batykivscsina) Mozgalmat, a Radikális Pártot, a Szamopomics Pártot, és szinte teljes létszámban az egyéni mandátumokat szerzett Szvoboda Párt képviselői. A fő érvek, melyek szerint a továbbiakban nem tartható az a helyzet, hogy az ország lakosságának egy része egyáltalán nem érti és nem beszéli az államnyelvet, az ukrán nyelv nem ismerete, illetve nem alkalmazása a közélet minden területén, különösen az oktatásban szeparatizmushoz vezet, példa erre a Krím és a Donbász, tehát az oktatás ukránosítása nemzetbiztonsági érdek. Hangoztatják azt is, hogy e jogszabály ellen legjobban hangoskodó kisebbségek és azok anyaországai az ukrán földeket valaha bitorló megszálló hatalmak utódai – kritikus megnyilvánulásaik burkolt területi követelésnek is felfoghatók.

A külföldi reakciók sorában először is meg kell említeni az Európa Tanács (ET) Parlamenti Közgyűlésének „Az új ukrán oktatási törvény a legfőbb akadálya a nemzetiségi kisebbségek anyanyelven való oktatásának” című 2189 sz., 2017. 10. 12-én kelt állásfoglalását,[28] mely, ha elég körülményesen is, de rámutat a 7. cikk jogfosztó és diszkriminatív jellegére. Thorbjørn Jagland ET főtitkár is kifejezett egy enyhe aggodalmat sajtónyilatkozatában,[29] s nála is visszafogottabban formált véleményt október 9-i nyilatkozatában Lamberto Zannier, az EBESZ új kisebbségi főbiztosa.[30]

Nem állt össze e kérdésben az előzetesen, a nemzetközi szervezetek szintjén kilátásba helyezett lengyel–magyar–román–bolgár–görög közös fellépés, mert nyomatékos ukrán kezdeményezésre Bulgária és Lengyelország is aláírt kiegyező-megegyező jegyzőkönyvet az ukrán oktatási tárcával. Így a nemzeti szintű tiltakozások közül a meghatározó a román (ahol megszólalt a kormány, az államelnök és a parlament is) és a magyar fellépés.

A 7. cikk értékelése körül kialakult vitában érdekeltek nagy érdeklődéssel várták a Velencei Bizottság értékelését. 2017. december 11-én lett nyilvánosságra hozva Az Európai Bizottság a Demokráciáért a Jog Útján (Velencei Bizottság) No 902/2017 CDL-AD (2017) 030 Véleménye Ukrajna 2017. szeptember 5-i oktatási törvényének rendelkezéseiről, melyek érintik az állami és kisebbségi és más nyelvek használatát az oktatásban, melyet e grémium a 113. plenáris ülésén, 2017. december 8–9-én tárgyalt és hagyott jóvá. E dokumentum bevezető részében, visszautalva a Velencei Bizottságnak az ukrán nyelvi törvénykezéssel kapcsolatos egyik korábbi állásfoglalására, ismét megállapítja, hogy a nyelvek használata és védelme Ukrajnában továbbra is összetett és rendkívül érzékeny kérdés, és hogy az egyensúly kialakítása a kisebbségi, illetve regionális nyelvek védelme és az ukrán államnyelv között, beleértve az orosz nyelv sajátos helyzetét, továbbra is komoly kihívás az ukrán hatóságok számára.

A 27 oldalon 128 bekezdésben strukturált, angol nyelven készült dokumentum lényegét, a teljesség és pontosság igénye nélkül, az alábbi tételekben lehet összefoglalni:

118. a) az államnyelv ismeretének támogatása és ennek elvárása az állampolgároktól „az állam törvényes és dicséretes célja” (118. bekezdés);
119. b) a jogszabály 7. cikkelye „a kisebbségi nyelvek oktatásának csökkentéséről szól, elsősorban a középfokú oktatás vonatkozásában (119. bekezdés);
120. c) nem egyértelmű, hogy a törvény 7. cikkelye milyen mértékű védelmet biztosít a nemzeti kisebbségek nyelvi jogainak, illetve a 7. cikkely „kétértelműségeket tartalmaz” (120. bekezdés);
121. d) az új szabályok végrehajtásának rövid határideje súlyos aggályokat vet fel az oktatás minőségével kapcsolatban (120. bekezdés);
122. e) a Velencei Bizottság mégsem aggódik a kisebbségek anyanyelvi oktatásáért, mert „úgy értelmezi, hogy az ukrán hatóságoknak szándékában áll a legtöbb tantárgy kisebbségi nyelven történő oktatásának folytatása külön kisebbségi osztályokban” (121. bekezdés);
123. f) a jogszabály 7. cikkelye, „egyértelműen az államnyelv szerepének növelését és a kisebbségi nyelvek szerepének csökkentését célozza” (122. bekezdés);
124. g) a 7. cikkely (4) bekezdése nem kínál megoldást az Európai Unióban hivatalos státusszal nem rendelkező nyelvek oktatására, konkrétan az orosz nyelvű oktatásra, ezért a 7. cikkely „diszkriminatív” (124. bekezdés);
125. h) az állásfoglalás 125. bekezdése a fentiek alapján azt a következtetést vonja le, hogy „a megfelelő megoldás minden bizonnyal a 7. cikkely módosítása lenne, és a jelenlegi rendelkezés cseréje, egy kiegyensúlyozottabb és világosabb megfogalmazással bíró szövegre”;
126. i) végül a 126. cikkely javasolja a nemzeti kisebbségek képviselőivel folytatott párbeszédet, illetőleg az államnyelv oktatási színvonalának javítását.

Vagyis a vitázó felek mindegyike megtalálhatta benne a saját állításainak a visszaigazolását. Legalábbis első látásra. De mivel a dokumentum nem tartalmaz konkrét utasítást a 7 cikk megváltoztatását illetően, hiszen „a megfelelő megoldás minden bizonnyal a 7. cikkely módosítása lenne” (125. bekezdés) megfogalmazás megközelítően sem tekinthető ilyennek, alapvetően mégis az ukrán álláspont tarthatóságát támasztja alá. A dokumentum nem állapítja meg a jogszűkítés-jogfosztás tényét.

Összességében e dokumentum szerint az anyanyelvi oktatáshoz, az anyanyelven működő oktatási intézményekhez való jog valójában nem is jog, és azt bármikor, bármilyen indokkal felülírhatja a többség politikai szándéka, és mindössze a magánintézményekre való jogosultság a védhető jog (105. bekezdés). Valamint e jogok megszüntetéséhez elegendő megfelelően alacsony szintű vállalásokat tenni a Nyelvi Charta ratifikációjánál, és azután a gyakorolt jogokat jogosan a „ratifikált” szintre lehet süllyeszteni (30., 31., 70. bekezdések). Figyelemre méltó az is, hogy e dokumentumban a Velencei Bizottság elfogadja a kisebbségi vagy regionális nyelveknek az EU hivatalos nyelveivel való behelyettesítését, illetve összemosását (46., 47., 103., 122. bekezdések). A nyelvi jogoknak mint az emberi jog szerves részének jogi védettségét illetően különösen aggályosnak tekinthetőek a dokumentum 104. és 123. bekezdéseiben foglaltak, melyek szerint számos kérdést az országok közötti kétoldalú megállapodásokban kellene rendezni, vagyis államközi tárgyalások alkutárgyává lehet, illetve kell tenni.

Összegezve megállapítható, hogy e dokumentumában a Velencei Bizottság alapvetően az államnyelv védelmében foglalt állást, jelentősen megnehezítve, illetve ellehetetlenítve ezzel az ukrajnai nyelvi kisebbségek jogvédelmi és jogérvényesítési lehetőségeit. Valamint „lovat adott” azok nézete alá, akik az államnyelv a közélet minden területén (így az oktatásban is) való kizárólagosságának jogosságát bizonygatják.

Ukrajnában a nemzeti és nyelvi kisebbségek nyelvi jogainak megszüntetésének folyamatának következő lépése az Alkotmánybíróság 2018. február 28-án kelt, 2-r/2018. sz. határozata[31] volt, melyet 57 parlamenti képviselőnek, a Nyelvpolitika alapjairól szóló 2012 évi törvény alkotmányosságát kétségbevonó beadványa alapján hozott meg a taláros testület. E határozat megszületésének számos olyan sajátossága van, melyek e dokumentum nem jogi, hanem politikai jellegére utalnak. Ilyen sajátosság az eljárási szabályok határidőkre vonatkozó előírásainak figyelmen kívül hagyása. A 2014. július 7-én kelt képviselői beadványt érdemben 2016. november 17-én kezdi el vizsgálni az AB, és döntését csak a fentebb taglalt Velencei Bizottság állásfoglalásának megszületése után, 2018. február 28-án hozza meg. Az AB elzárkózott a törvény tartalma alkotmányosságának vizsgálatától, és döntését kizárólag az elfogadása körüli ügyrendi szabálysértésekre alapozta. E határozat sajátossága és exkluzivitása is, hogy az AB eddigi gyakorlatában először vette alapul jogszabály megszüntetéséhez a parlamenti képviselők nem személyes szavazását, vagyis hogy a távollévő képviselő helyett, annak szavazókártyáját használva más nyomja meg a szavazógombot. Ismerve az ukrán parlamenti jogalkotás gyakorlatát, ezen az alapon az elfogadott jogszabályok jelentős részét lehetne alkotmányellenesnek nyilvánítani.

Ennek az AB-határozatnak érdekessége még, hogy szövegéhez a döntéshozatalban részt vevő bírák többsége csatolta különvéleményét, és az e döntés után kialakult helyzetet is eltérően értékelték mind a bírák, mind a szakértők és a politikusok is. Arra a kérdésre, hogy ezen AB-döntés nyomán megszűntek-e a nemzeti és a nyelvi kisebbségek nyelvi jogai, e sorok írójának válasza: igen is, meg nem is. Nem szűntek meg, hiszen továbbra is érvényben vannak Ukrajna nemzetközi egyezményei. Például az ENSZ Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya és Nyilatkozata a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól, vagy az Európa Tanács Keretegyezménye a Nemzeti Kisebbségek Védelméről és A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, hogy csak a legismertebbeket említsem. Továbbá érvényben van Ukrajna 1992. évi Nemzeti kisebbségekről szóló törvénye, és számos ágazati törvény is, melyek tartalmaznak előírásokat a nyelvek használatával kapcsolatosan. És akkor még nem is szóltunk az Alkotmány vonatkozó előírásairól. Ugyanakkor, a gyakorlati alkalmazhatóságukban, védhetőségükben, érvényesíthetőségükben megszűntek létezni. Hiszen a fentebb nevezett nemzetközi jogszabályok és a kisebbségi törvény alapvetően deklaratív és programjellegűek, valamint azért is, mert a fentebb említett, az utóbbi években az ágazati törvényekbe beemelt nyelvhasználati passzusok az ukrán mint államnyelv kizárólagosságáról, illetve más nyelvek használatának radikális korlátozásáról szólnak.