Gyönyör József : Valamikor védett kisebbség voltunk

A kisebbségi jogok

A kisebbségi szerződések nem tartalmazzák valamiféle rendszer szerint azokat a jogokat, amelyeket védeni akarnak. Ezen a téren sok a pontatlanság. A kisebbségi szerződések tulajdonképpen a következő jogokat védik:

– az élet és a szabadságjoga (a 2. cikkely),

-jog az állampolgárságra és annak megváltoztatására (a 3-6. cikkely),

– a jogegyenlőség (a törvény előtti egyenlőség, a polgári és politikai jogok, a közszolgálat, a hivatal és méltóság elnyerése, a foglalkozások és iparok gyakorlása, 7-8. cikkely),

– a vallásszabadság (2., 8. és 11. cikkely),

– a művelődés szabadsága (8-9. cikkely),

– a szabad nyelvhasználat joga (7. cikkely),

– a bíróság előtti nyelvhasználat (7. cikkely),

– a költségvetések méltányos részére való jog, amelyet nevelési, vallási vagy jótékonysági célra fordíthatnak az etnikai, a vallási és a nyelvi kisebbségek tagjai (9. cikkely),

– az autonómiára való jog,1 Csehszlovákia esetében még a fentiekhez járul:

– a ruténok igazságos képviselete az országos törvényhozó testületben (13. cikkely),

– a ruténok joga az autonómiára (10-13. cikkely).

A kisebbségi szerződésekben szavatolt kisebbségi jogokat különböző személyek számára állapítják meg. Ezek közé tartoznak elsősorban:

–  az olyan jogok, amelyek az állam minden lakosát megilletik származásra, állampolgárságra, fajra, vallásra és nyelvre való tekintet nélkül (az élet és a szabadság védelme, a vallás szabad gyakorlása),

– az olyan jogok, amelyek az állampolgárokat illetik meg (a törvény előtti egyenlőség, a polgári és politikai jogok, a szabad nyelvhasználat),

–  az olyan jogok, amelyek a kisebbségeket csak abban az esetben illetik meg, ha azok bizonyos területen (járásokban, községekben) a törvény által megkövetelt arányban laknak,

– az olyan jogok, amelyek az etnikai, a vallási vagy a nyelvi kisebbségekhez tartozó állampolgárokat ugyanúgy megilletik, mint a többi csehszlovák állampolgárt,

– az olyan jogok, amelyek bizonyos vallási kisebbségekhez tartozó állampolgárokat illetnek meg (a törökországi keresztények és zsidók vallási és iskolai automatikus jogai, a lengyelországi zsidók jogai az iskolák segélyezési módjára és a szombat megtartására, a muzulmánok vallási jogai, a görögországi zsidók vallási jogai, a romániai zsidók állampolgársági joga),

–  az olyan jogok, amelyek bizonyos etnikai vagy nyelvi kisebbségeket illetnek meg (az erdélyi székely és szász közületek vallási és iskolai autonómiája, a Kárpátalja részére biztosított autonómia, a görögországi pindusi oláhok önkormányzati joga).

Végeredményben a szerződésekben megállapított jogokat a fentiek alapján három csoportba lehet osztani:

1.  az ország minden lakosa számára biztosított jogok,

2.  az ország minden állampolgára számára biztosított jog,

3.  az etnikai, a vallási vagy a nyelvi kisebbségekhez tartozó állampolgárok vagy bizonyos vallási kisebbségekhez tartozó állampolgárok, illetve bizonyos etnikai vagy nyelvi kisebbségek részére biztosított jogok.

A szerződések nemcsak a kisebbségekhez tartozó állampolgárok részére állapítanak meg jogokat és biztosítanak jogvédelmet, hanem a külföldi állampolgárok és a hontalanok részére is, amennyiben azok az állam területén laknak, és olyan személyekről van szó, akik valamely faji, vallási vagy nyelvi kisebbséghez tartoznak. Tágabb értelemben tehát ezek is kisebbségi jogoknak számítanak.

Egyéni és kollektív jogok

A szerződések rendszerint nem a nemzeti kisebbség” fogalmat használják, hanem csak a faji, a vallási vagy a nyelvi kisebbségekhez tartozó állampolgárokról” vagy a többségtől eltérő nyelvű állampolgárokról” tesznek említést (les ressortis-sants… appartenant áminorités ethniques, de religion ou de langue” vagy une proportion considerable de ressortissants… de langue sutre que la langue…”).

Különböző szóhasználattal úgy is említik a kisebbségeket, mint kollektívákat. Ilyen rendelkezéssel találkozhatunk a 9. cikkely 2. bekezdésében, amely leszögezi, hogy azoknak a csehszlovák állampolgároknak a számára, akik valamely faji, vallási vagy nyelvi kisebbséghez tartoznak, és azokban a városokban és kerületekben, ahol jelentékeny arányban élnek, méltányos részt kell biztosítani a költségvetésből nevelési, vallási vagy jótékony célra. Az eredeti francia szövegben a kollektivitás fogalma ezekkel a szavakkal található: …ressortissants… appartenant á des minorités etniques…” Tehát mind a csehszlovák, mind a többi kisebbségi szerződés vitathatatlan jelét adta annak, hogy a kisebbségeket mint egészeket akarják elismerni, nem csak mint azok tagjait. Ezt azonban nem támasztották alá megfelelő jogi rendelkezésekkel.

A kisebbségi szerződéseket általában a szabatosság hiánya, a pontatlanság, a fogalmak nem egységes használata és sokszor a következetlenség jellemzi. Nem deklarálják érthetően és határozottan, hogy a szerződésekben biztosított kisebbségi jogok csak a kisebbségek tagjaira, az individuumokra vagy pedig magukra a kisebbségekre mint kollektívákra vonatkoznak. Általánosságban azt sem mondják ki, tulajdonképpen kik képviselik a kisebbségeket.

Jellegüknél fogva a szerződésekben lefektetett jogok között olyanok is találhatók, amelyek a kisebbségeket mint kollektívákat, mások pedig az egyéneket illethetik meg. Ezek között említhető a kisebbségi iskola fenntartásának a joga, amely mind a kollektívákat, mind az egyéneket megilletheti. Találkozunk olyan jogokkal is, amelyek csak a kisebbségekhez tartozó egyéneket illetik meg (személyes szabadság), s akad olyan jog is, amely a kisebbségeket mint egészet illeti meg (az autonómiára vonatkozó jog). Csehszlovákia esetében a szerződés az autonómiára való jogot valójában a ruténoknak a Kárpátoktól délre fekvő területe” (le territoire des Ruthénes au sud des Carpathes”) részére biztosította. A kisebbségi szerződés általános, a köztudatba átment értelmezése alapján ez a jog csupán a rutén nemzetiséget s nem a kárpátaljai terület egész népét illeti meg. így tehát csak a ruténok részesültek a csehszlovák állam keretén belül a legmagasabb fokú kisebbségvédelemben.

A kisebbségek nemzetközi jogalanyisága

A kisebbségek jogi képviseletét nem szabályozzák nemzetközi jogszabályok. Nem lehetnek felek a Népszövetség Tanácsa előtti eljárásban. A kisebbségeket a szerződések és egyéb jogszabályok sem ismerik el mint jogalanyokat. A kisebbségeknek tehát nem volt joguk arra, hogy panaszaikat a Népszövetség megtárgyalja. Maguk a kisebbségek felhívhatták ugyan a Tanács figyelmét a kisebbségi szerződések rendelkezéseinek megsértésére vagy annak veszélyeire, de ez nem volt jog, csak lehetőség. Nem járt semmiféle jogi következményekkel.2

Beadványokat csak a Tanács tagjai terjeszthettek elő a kisebbségi szerződések rendelkezéseinek megsértése vagy annak veszélye esetén.

A kisebbségek védelme azoknak az államoknak volt a kiváltsága, amelyek a Népszövetség Tanácsát alkották. A kisebbségi szerződések alapján a Népszövetség Tanácsának hatáskörébe tartozott, hogy ellenőrizze a kisebbségek védelmével kapcsolatos kötelezettségek teljesítését.

A kisebbségek a szerződések alapján a nemzetközi jognak nem lehettek alanyai, csak tárgyai.3

Az állampolgárság kérdése

Az állampolgárság kérdése rendszerint nem tárgya a nemzetközi jogi szabályozásnak. Az államok belügye. A kisebbségi szerződések ennek ellenére felölelik ennek a kérdésnek a szabályozását is. Nem történt ez minden ok nélkül. Az új államoknak és a megnagyobbodott államoknak érdekében állt, hogy lakosságuk nemzetiségi összetétele minél egyöntetűbb legyen, területükön minél kisebb számú nemzeti kisebbség éljen.

A szerződések alkotói, tudatosítva felelősségüket az államhatárok változásaiért, elejét akarták venni annak az egyre fokozódó törekvésnek, hogy bizonyos államok valóra válthassák nacionalista, sok esetben soviniszta elképzeléseiket. Eleve lehetetlenné akarták tenni, hogy az utódállamok lakosai közül hontalanokká váljanak azok, akik a határváltozások előtt még az átcsatolt területek többségi nemzeteihez tartoztak. így történhetett meg, hogy a nagyhatalmak a kisebbségi szerződések útján korlátozták egyes államok intézkedési jogát. Azt szerették volna elérni, hogy az érdekelt államok bizonyos feltételek mellett lehetőleg megadják az állampolgárságot az átcsatolt területek lakosainak, s megadják mindazokat a jogokat, amelyek az állampolgárokat megilletik. Főképp ne lehessen őket megfosztani polgári és politikai jogaiktól. Meg akarták akadályozni azt is, hogy egyetlen új és megnagyobbodott állam se tagadhassa meg tőlük az állampolgárságot faji, vallási vagy nyelvi okokból, s ne vághassa el azokat a kötelékeket, amelyek a lakóhelyükhöz fűzik őket.

Az állampolgárságnak további jelentősége is van. Ugyanis az egész kisebbségvédelem alapját az állampolgárság képezi. A kisebbségi jogok túlnyomó többsége azokat az állampolgárokat illeti meg, akik valamely etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbséghez tartoznak. Tehát kisebbségi jogról van szó, amely a kisebbségi szerződések szerint nemzetközi jellegű kötelezettség. Ez pedig a Népszövetség védelme alatt áll.

A kisebbségek védelmével összefüggő rendelkezések közé számítanak a kisebbségi szerződéseknek azok a cikkelyei, amelyek a csehszlovák állampolgárság rendezésére vonatkoznak, történetesen a 3-6. cikkely. Ezeknek viszont nem szabad ellentétben vagy ellentmondásban állniuk a csehszlovák állam törvényeivel, rendeleteivel és hivatalos intézkedéseivel. Erre Csehszlovákia ünnepélyesen kötelezte magát.

Az állampolgárságra vonatkozó rendelkezések két csoportba oszthatók:

– amelyek az állampolgárságra való jogot biztosítják,

– amelyek az állampolgárság feladásával egy másik állampolgárság megszerzésének a jogát szabályozzák.

A szerződés rendelkezéseinek általános ismérve, hogy egyik sem adja az új állampolgárságot egyszerűen a megelőző állampolgárság alapján. Egyes rendelkezések nagy eltéréseket mutatnak a tekintetben, miként állapítják meg a területhez való tartozás ismérveit, illetve annak fogalmát.

A lengyel, a román és a görög szerződés szerint az állampolgársági jog azokat illeti meg, akiknek a lakóhelye, a csehszlovák és a délszláv szerződés szerint pedig azokat, akiknek az eset körülményei szerint lakóhelye vagy illetősége, a magyar és az osztrák békeszerződés szerint pedig azokat, akiknek az illetősége az illető államhoz csatolt területen van.

Csehszlovákia és a Szerb-Horvát-Szlovén Királyság saját állampolgárainak ismeri el mindazokat a személyeket, akiknek a szerződés életbe léptének időpontjában csehszlovák, illetve délszláv területen volt községi illetőségük (indigénat, pertinez-za, Heimatsrecht), Németország pedig azokat, akiknek az említett területeken volt állandó lakóhelyük (domicile”).

A 3. cikkely 2. bekezdése a 18 évesnél idősebb személyek számára elismeri az ún. opciójogot. Egyébként már régi gyakorlat, hogy a területek átcsatolásával végződő háborúk után a békeszerződések biztosítják az átcsatolt területeken élő lakosság számára azt a jogot, mely alapján bizonyos határidőn belül a régi állampolgárság mellett nyilatkozhatnak. Az opcióra vonatkozó főbb alapelveket a trianoni békeszerződés 63-66. cikkelyei tartalmazzák, illetve a versailles-i békeszerződés 84. cikkelye.

Az állampolgárságra való jogon kívül a kisebbségi szerződés biztosítja az állampolgárságról való lemondás jogát is. Továbbá azt a jogot, hogy mindenki az őt megillető állampolgárság helyett, annak mintegy az elhárításával egy más állampolgárságot szerezhessen.

A kisebbségi szerződés 6. cikkelye kimondja, hogy A csehszlovák területen való születés puszta tényével jogérvényesen megszerzi a cseh-szlovák állampolgárságot minden személy, akit születésénél fogva valamely más állampolgárság nem illet meg”. Tehát par le seul fait de la naissance”. Nos, ennek a rendelkezésnek az alkalmazását szolgálta Csehszlovákia képviselőjének az a kijelentése, amelyet a 4. cikkely 2. bekezdése tartalmaz. Csehszlovákia ugyanis szerződésben állampolgárainak ismeri el, jogérvényesen és minden alakiság nélkül, mindazokat a magyar állampolgárságú személyeket, akik az új államhoz csatolt területeken születtek oly szülőktől, akiknek ott van a községi illetőségük, még ha nekik maguknak a szerződés életbe léptekor nincs is ott a községi illetőségük. Ezek a személyek két éven belül kijelenthetik az illetékes csehszlovák hatóságok előtt, hogy lemondanak az ily módon szerzett csehszlovák állampolgárságról.

A kisebbségi szerződés említett rendelkezéseit az 1920. évi 236. számú csehszlovák törvény volt hivatva átültetni a gyakorlatba. Ez a törvény az illetőség megszerzését nem a szerződés életbe léptének napjához, avagy a köztársaság megalakulásának napjához kötötte, hanem ezektől egy jóval korábbi időpontot jelölt meg teljesen logikátlanul, éspedig 1910. január 1-jének napját, sőt még azt sem vette figyelembe, hogy az Osztrák-Magyar Monarchia lényegében két állam volt két jogrenddel. A csehszlovák törvény idevonatkozó rendelkezései, elsősorban az 1. és a 9. § nem álltak összhangban a Saint-Germain-en Laye-i kisebbségi szerződés szellemiségével. Embertelen volt elsősorban a magyar lakossággal szemben. Ez a nemzeti kisebbség olyan területen élt, amelyen a történelem folyamán országhatár sohasem választotta ketté az ott élő népeket. A törvény rendelkezései folytán sorra váltak hontalanokká a szlovákiai magyarok tízezrei.4

Csehszlovákia mindenáron meg akart szabadulni a területén élő nemzetiségektől. Ezt bizonyítja az 1920. évi 236. számú állampolgársági törvény 4. §-ának 3. pontja is, amely minden további nehézség nélkül lehetővé tette mindazoknak az állampolgároknak, akik nyelvi és faji” szempontból nem csehszlovákok, hogy az opció jogával éljenek.

Az illetőséggel kapcsolatban számos panasz érkezett a Népszövetség Tanácsához is, amelynek egyébként Edvard Benes is tagja volt. Az 1925 áprilisában Prágában keltezett petícióban a csehszlovák képviselőház magyar képviselői – rámutatva a trianoni békeszerződés és a Saint-Germain-en-Laye-i kisebbségi szerződés illetőségi rendelkezései közt fennálló ellentmondásokra – arra kérték a Tanácsot, állapítsa meg, melyik szerződés szabályozza azoknak a volt magyar állampolgár csehszlovák lakosoknak az állampolgárságát, akiknek a lakóhelye vagy az illetősége a csehszlovák állam területén 1910. január 1-jénél korábbi keletű. Megállapították, hogy abban az esetben, ha nem a Saint-Germain-en-Laye-i szerződés 3., hanem a trianoni békeszerződés 62. cikkelye lenne alkalmazható, a csehszlovák kormány eljárása törvénytelen és a szerződéssel ellentétes azokkal a volt magyar állampolgárokkal szemben, akiket a trianoni békeszerződés 62. cikkelye értelmében csehszlovák állampolgároknak kell tekinteni.5 A petíciót kiadták a csehszlovák kormánynak válaszadás céljából.

Végeredményben az említett beadvány hasznosnak bizonyult, hisz a csehszlovák törvényhozás 1926. július l-jén alkotmánytörvényt fogadott el a csehszlovák állampolgárság megszerzéséről, amely részben módosította az 1920. évi állampolgársági törvényt, s részben enyhítette a csehszlovák állampolgárság megszerzésének feltételeit. A kicsinyesség és a rosszindulat jeleit azonban ez a jogszabály is magán viseli.

A kisebbségi jogok biztosítékai és védelme

A kisebbségi szerződések, s természetesen a békeszerződések is, nemzetközi kötelezettségként állapítják meg mindazokat a jogokat, amelyeket az aláíró államoknak meg kell adniuk kisebbségi polgáraiknak.

A szerződések rendelkezései a ratifikálás által az egyes államok jogrendjének szerves részévé válnak. Tekintettel azonban keretjellegükre, megvalósításukat az egyes államoknak saját jogszabályaikkal kell részletesen szabályozniuk. Csak így tudják valóra váltani mindazokat a nemzetközi jogi kötelezettségeket, amelyeket a szerződésekkel magukra vállaltak.

A kisebbségvédelmi szerződések bizonyos korlátok közé szorítják az államok törvényalkotói tevékenységét. Meghatározzák annak tartalmát, éspedig vagy negatív irányban (bizonyos tartalmú jogi szabályozást tiltanak), vagy pedig pozitív irányban (bizonyos jogi szabályozást kötelezővé tesznek). A nemzetközi jognak felsőbb jellegéből következik, hogy az államok nem hozhatnak olyan törvényeket, és nem foganatosíthatnak olyan intézkedéseket, amelyek ellentétben állnának a megkötött szerződés rendelkezéseivel. Amennyiben azonban ez mégis megtörténnék, akkor az ilyen jogszabályok semmisek lennének.6

A nemzetközi szerződések, amelyek még az első világháború előtt születtek, a kisebbségvédelemmel kapcsolatban nem tartalmaznak olyan rendelkezéseket, amelyek biztosítanák az ilyen rendelkezések megtartását, megvalósítását. Az új, kisebbségi szerződések és deklarációk viszont már külön garanciákról is gondoskodtak, amikor a kisebbségek anyagi jogát a Népszövetség védelme alá helyezték.

A kisebbségi szerződések részben különböznek egymástól. Többek közt abban is, hogy az államok nem kötelesek minden rendelkezésüket alaptörvényül elfogadni. Ez a rendelkezés az Ausztriával, a Magyarországgal és a Bulgáriával kötött békeszerződések s az albán és a litván deklaráció szerint a kisebbségek védelmére vonatkozó valamennyi rendelkezésre kiterjed, a Lengyelországgal, a Csehszlovákiával, a Romániával, a Szerb-Horvát-Szlovén Királysággal és a Görögországgal megkötött kisebbségi szerződés értelmében csupán a meghatározott cikkelyekre, éspedig a szerződés 2-8. cikkelyére. A Törökországgal megkötött békeszerződés szerint ugyancsak a szerződés egyes cikkelyeit kell elismerni alapokmányként (a sévres-i szerződés 140. cikkelye szerint a 141., 145. és 147. cikkelyt, a lausanne-i szerződés 37. cikkelye szerint az összes rendelkezést, azaz a 38. és 44. cikkelyt), és nem valamennyit.

A kisebbségi szerződések feltételezték, hogy rendelkezéseiket az államoknak be kell iktatniuk saját jogrendjükbe. Erre utal a kisebbségi szerződés 1. cikkelye is.

A szerződések alkotói tudatában voltak a nemzetközi jogi védelem hiányosságainak, ezért tartották szükségesnek, hogy az államok saját jogrendjük keretén belül biztosítsák a szerződések valóra váltását. A kisebbségi szerződés 1. cikkelyében Csehszlovákia is arra kötelezte magát, hogy a 2-8. cikkely rendelkezéseit mint alaptörvényeket ismeri el, s ezekkel semmiféle törvény, rendelet és hivatalos intézkedés sem lesz ellentmondásban vagy ellentétben, s hogy velük szemben semmiféle törvény, rendelet vagy hivatalos intézkedés nem lesz hatályos.7

A szerződések első cikkelyei az alaptörvény fogalmát anyagi, tartalmi értelemben tartalmazzák. Az alaptörvény a valóságban alkotmánytörvényt jelent. A kisebbségi jog tehát valamennyi érdekelt állam közjogában az alaptörvény jogi jellegével rendelkezik.8

Az 1. cikkely értelmében tulajdonképpen csak az tartozik az alaptörvény fogalmához, hogy a szerződés rendelkezéseivel egyetlen törvény sem lehet ellentétben. Ha pedig maguk a törvények nem állhatnak ellentétben a szerződés rendelkezéseivel, akkor a rendeletek és a hivatalos intézkedések sem. Ez magától értetődő. A szerződések megalkotói azonban ennek ellenére szükségesnek tartották, hogy mindezt hangsúlyozzák a szerződésekben. Céltudatosan jártak el, amikor az aláíró államokat arra kötelezték, hogy a szerződések rendelkezéseit saját alkotmányukba foglalják. Kétségkívül szem előtt tartották azt a régóta ismert általános közjogi elvet, hogy a törvények nem ellenkezhetnek az alkotmánnyal. Az alkotmánnyal szemben azonban az a jogi elv sem érvényesülhet, hogy lex posterior derogat priori”.

A szerződések alkotói jól ismerték a valóságos helyzetet, s éppen ezért elejét akarták venni annak, hogy a kisebbségi szerződések rendelkezéseit az aláíró államok csak közönséges törvényekbe foglalják. Az egyes államokban ugyanis az is megtörténhetett volna, hogy az elfogadott közönséges törvénnyel szemben egy későbbi olyan törvény érvényesül, amely ellentétben áll a szerződés rendelkezéseivel. Az alkotók tehát mindenáron el akarták érni, hogy az államok a szerződések rendelkezéseinek egy alkotmánytörvény erejét adják, éspedig azzal a nemzetközi kötelezettséggel, hogy azokat iktassák saját jogrendjükbe.

Az alaptörvényjelleg egyébként abban áll, hogy az említett rendelkezések magasabb rendű jogot alkotnak, amely magasan felette áll nemcsak a hatósági intézkedéseknek és a rendeleteknek, hanem a közönséges törvényeknek is. Az alaptörvénnyel szemben viszont a közönséges törvénynek nincs hatálya.

Az államok nem tettek maradéktalanul eleget a szerződés 1. cikkelyében foglalt kötelezettségüknek. A kisebbségi szerződés rendelkezéseit nem minden állam foglalta az alkotmányba. Akadt olyan is, amely úgy vélte, hogy arra nincs szükség, ha az általános polgári jogegyenlőségre vonatkozó rendelkezéseket felveszik az alkotmányba. Ilyen helyzet állt elő Romániában. Az 1923. évi új alkotmányba nem iktatták bele a kisebbségi szerződés rendelkezéseit.9 Ennek következtében a kisebbségeket megfosztották mindattól az alkotmányos garanciától, amellyel az alkotmányi rendelkezések bírnak a közönséges törvényekkel szemben. Az 1. cikkely szerint a kisebbségi szerződések rendelkezéseivel sem a törvények, sem a rendeletek nem ellenkezhetnek, de elsősorban nem kerülhet velük ellentétbe maga az állam alkotmánya. Kárpátalja létrehozásával kapcsolatban viszont ennek az ellenkezője történt: az alkotmánylevél 3. §-ának 6. pontja nincs összhangban a szerződés 11. cikkelyével, továbbá az alkotmánylevél 128. cikkelyének 4. bekezdése ellentétben áll a kisebbségi szerződés 7. cikkelyének 3. bekezdésével. Figyelemre méltó még az is, hogy az alkotmánylevél egyes rendelkezései (a 128. § 2. és 3. bekezdése, a 130. §, a 131. §, a 132. §) gyakran használják a v mezích vseobecnych zákonú” korlátozó rendelkezést, azaz hogy bizonyos jogok a kisebbségeket csak az általános törvények keretei közt” illetik meg. Ez még azonban nem azt jelenti, hogy az általános törvények ellentétben állnának a kisebbségi szerződés rendelkezéseivel.

Az állam törvényein kívül a rendeletek sem állhatnak ellentétben a szerződések rendelkezéseivel. Ez más szóval azt jelenti, hogy a szerződések rendelkezéseivel a végrehajtási utasításoknak is összhangban kell állniuk. Sőt még a közigazgatási szervek intézkedései sem ellenkezhetnek velük, s a hatósági eljárások sem sérthetik a kisebbségek jogait.

Közismert, hogy nem minden állam köteles valamennyi rendelkezést elfogadni alaptörvényül. Míg a békeszerződések szerint ez a kötelezettség a kisebbségek védelmére vonatkozó rendelkezéseket teljes egészében magában foglalja,10 addig a kisebbségi szerződések szerint ez csak bizonyos rendelkezésekre vonatkozik, mégpedig a 2-8. cikkelyekben foglalt rendelkezésekre. Az alaptörvényül való elismerés kötelezettsége tehát a következő jogokat megállapító rendelkezésekre terjed ki:

– az élet és szabadság védelmére,

– a vallásszabadságra,

– az állampolgárságra és az opciójogra,

– a jogegyenlőségre,

– a szabad nyelvhasználatra és a bíróság előtti nyelvhasználat megkönnyítésére, -jótékonysági, vallási vagy szociális intézmények, iskolák és más nevelőintézetek létesítésére, amely a kisebbségeknek és a többségieknek egyenlő joga.

Az alaptörvényül elismerés kötelezettsége viszont nem terjed ki:

–  a kormányoknak arra a kötelezettségére, hogy a kisebbségi állampolgárok gyermekeinek saját anyanyelvükön való taníttatásáról gondoskodjanak az elemi iskolákban,

– a közsegélyezési jogra,

– az egyes kisebbségek külön biztosított jogaira (a kárpátaljai autonómia).

Sajnos azok az államok, amelyek az első világháború előtt és annak idején állandóan sérelmezték a kisebbségi jogok betartását a központi hatalmak egyes államaiban, a kisebbségi szerződések következetes valóra váltását nem minden esetben tartották szükségesnek, és sokszor csak azok színleges betartására törekedtek.

Az államjogi garanciák nem mutatkoztak kielégítőnek, ezért szükség volt nemzetközi jogi biztosítékra is. Ez a feladat a Népszövetségre hárult.

A Népszövetség nemzetközi jogi garanciát képező védelmét egységesen szabályozzák a kisebbségi szerződések, s szabályozza a velük egyező albán és litván deklaráció. A kisebbségi szerződések rendelkezései tehát nemzetközi érdekű kötele-

Valamikor védett kisebbség voltunk 151

zettségek (obligations d’intérét international”), és a Népszövetség védelme (garantie”) alatt állnak.11

Az előbbi megállapítás (nemzetközi érdekű kötelezettségek) valójában nem mond semmi újat, hisz az csak természetes, hogy a nemzetközi szerződésekben, illetve deklarációkban vállalt kötelezettségek mind nemzetközi jellegűek, s mint ilyenek, egyoldalúan nem módosíthatók. A második megállapítás viszont egészen újszerű. A nemzetközi kötelezettségek speciális garanciájáról van szó.

A kisebbségi szerződések lényeges újítása a hasonló célú korábbi szerződésekkel szemben, hogy a kisebbségi szerződések végrehajtását nem a szövetséges és társult főhatalmak szavatolják, tehát azok, amelyek ezeket megkötötték, hanem a Népszövetség. Ezt a garanciát a Népszövetségre bízták. A nagyhatalmak garanciáját, amelynek eszköze a diplomáciai intervenció volt, felváltotta a nemzetközi jogi biztosíték. Ennek eszköze a Népszövetség eljárása.

A kisebbségvédelemre kötelezett államok, így Csehszlovákia is, hozzájárultak a kisebbségi szerződés 14. cikkelyének 1. bekezdése szerint ahhoz, hogy amennyiben az előző cikkelyek rendelkezései olyan személyeket érintenek, akik faji, vallási vagy nyelvi kisebbségekhez tartoznak, ezek a rendelkezések nemzetközi érdekű kötelezettségek, és a Népszövetség védelme alatt fognak állni”.12 A szerződések rendelkezései természetüknél fogva kivétel nélkül nemzetközi érdekű kötelességeket állapítanak meg, de csak annyiban állnak a Népszövetség védelme alatt, amennyiben oly személyeket érintenek, akik faji, vallási vagy nyelvi kisebbséghez tartoznak. Tehát ez a védelem a többséghez tartozó személyekre már nem vonatkozik. Ezek védelmét csak az alkotmány biztosítja.

A Népszövetség védelme alá helyezés következtében a kisebbségi és a békeszerződéseket ratifikált nagyhatalmak (az USA kivételével) a kisebbségi és a békeszerződések kisebbségvédelmi rendelkezéseivel kapcsolatban többé nem gyakorolhatták a politikai intervenciót.

A Népszövetségnek a szerződést garantáló hatásköre nem az Egyezségokmányból következett. Minthogy a Népszövetség nem írta alá a kisebbségi szerződéseket, számára azok rendelkezései nem is voltak kötelezők. A Népszövetség Tanácsa tehát el is utasíthatta volna a szerződések kisebbségvédelmi rendelkezéseit. Gyakorlatilag azonban ez lehetetlen volt, ezért a Népszövetség Tanácsa minden egyes esetben külön határozta el a védelem alá helyezést.13

A Népszövetség által nyújtott védelem mindenekelőtt a következőket jelenti:

–  a kisebbségi szerződések rendelkezéseit a Népszövetség Tanácsa többségének hozzájárulása nélkül nem lehet megváltoztatni,

– a szerződés rendelkezéseinek megtartása a Népszövetség Tanácsának ellenőrzése alatt áll.

A kisebbségi szerződések kimondják, hogy a rendelkezései a Népszövetség Tanácsa többségének hozzájárulása nélkül nem változtathatók meg”.14 Ez kivételt képez az általános szabály alól. A nemzetközi szerződéseket ugyanis általában azok az államok, amelyek azokat megkötötték, szabadon megváltoztathatják. A kisebbségi szerződések esetében azonban ez csak a Tanács többségének hozzájárulásával lehetséges. Ennek szükségessége viszont a garancia vállalásából következik. Egyébként a hozzájárulásra nemcsak akkor van szükség, ha a szerződéseket a kisebbségek rovására szándékoznak megváltoztatni, hanem akkor is, ha a szerződés rendelkezéseit bármilyen néven módosítani akarják. Mindebből arra lehet következtetni, hogy a kisebbségi szerződéseket a Tanács hozzájárulás nélkül nemcsak megváltoztatni nem szabad, hanem megszüntetni sem.

Az eljárásról

A nemzetközi eljárási jog alapját a kisebbségvédelem terén a lengyel kisebbségi szerződés 12. cikkelye képezi, amelyet 14. cikkelyként iktattak a Csehszlovákiával megkötött kisebbségi szerződésbe. E téren a többi szerződésben is változás állt be. A délszláv szerződés 11. cikkelyét, a román szerződés 12. cikkelyét, a görög szerződés 16. cikkelyét, továbbá az osztrák békeszerződés 69. cikkelyét, a magyar békeszerződés 60. cikkelyét, és a bolgár békeszerződés 57. cikkelyét képezi. Kisebb módosítással a lausanne-i szerződés 44. cikkelyét, az albán deklaráció 7. cikkelyét és a litván deklaráció 9. cikkelyét alkotja. Tartalmuk – csekély eltérésekkel – teljesen megegyezik. Ebben a cikkelyben a szerződő felek kijelentik, hogy a nemzetiségi kötelezettségek nemzetközi jellegűek, s azokat a Népszövetség védelme alá helyezik.15 Nem módosíthatók, ha ahhoz a Népszövetség Tanácsának többsége nem járul hozzá.

Csehszlovákia is beleegyezett abba, hogy a Tanács valamennyi tagjának joga lesz felhívni a Tanács figyelmét a kötelezettségek valamelyikének megsértésére vagy megsértésének a veszélyére. Ahhoz is hozzájárult, hogy a Tanács olyan intézkedéseket foganatosítson, és olyan utasításokat (instruction”) adjon, amelyeket az adott körülmények között a legmegfelelőbbnek tart.16 Csehszlovákia azzal is egyetértett, hogy minden olyan véleménykülönbséget, amely az említett szerződés rendelkezéseivel összefüggő kérdésekben felmerül a csehszlovák kormány és a szövetséges és társult főhatalmak valamelyike között, vagy más olyan hatalom között, amely tagja a Népszövetség Tanácsának, a Népszövetség Egyezségokmányának 14. cikkelye17 értelmében nemzetközi jellegű vitának tekintsenek, s minden ilyen vitás esetet, ha azt mindkét fél kívánja, az Állandó Nemzetközi Bíróság elé vigyenek.18 A bíróság döntése (arrét”) ellen azonban nincs helye fellebbezésnek, s a határozat ugyanolyan érvényű, mint az Egyezségokmány 13. cikkelye értemében hozott határozat.

Az Állandó Nemzetközi Bíróság szakvéleményt is nyilváníthatott a Tanács vagy a közgyűlés elé terjesztett vitás kérdésekben vagy más ügyekben. Döntéseit és szakvéleményét a kisebbségi szerződések magyarázatául kellett tekinteni. Ugyanilyennek vették a Népszövetség Tanácsának azokat a határozatait, amelyeket kisebbségi ügyekben hozott.

A Tanács eljárása egyébként két részből állt: a jogsérelem megállapításából és a jogorvoslásra vonatkozó intézkedésekből. A modus procedendit nem szabályozta sem a Tanács, sem a közgyűlés határozata. A jogsérelem megállapítását a Tanács úgy végezhette, ahogy azt jónak látta. Ebben mindenekelőtt a titkárság volt segítségére. Részben minden szükséges felvilágosítást megadott neki, részben pedig minden új adatot megszerzett számára.

A Tanács bizottságokat küldhetett ki a kérdés megvizsgálására, felvilágosításokat kérhetett az érdekelt kormányoktól, továbbá meghallgathatta (szóban és írásban) az érdekelt nemzetiségeket. Helyi vizsgálatokat is tarthatott. Minden esetben

Valamikor védett kisebbség voltunk 153

felkérhette az érdekelt kormány képviselőjét, hogy a bizottsági jelentésbe foglalt jogi kérdéseket a titkársággal együtt vizsgálja meg. Az eljárás egész folyamán bármikor kikérhette az Állandó Nemzetközi Bíróság jogi véleményét.19

A kisebbségi szerződés 14. cikkelyéből kitűnik még az is, hogy a szerződés csupán a Tanács tagjainak biztosított felszólalási jogot a rendelkezések megszegése esetére. A Népszövetség Tanácsa azonban az 1920. október 22-én Brüsszelben tartott ülésén a Tittoni-féle javaslat alapján határozattal tette lehetővé, hogy a szerződések rendelkezéseinek megsértésére kérelem formájában maguk a kisebbségek, tájékoztatás formájában pedig a Népszövetségben képviselt hatalmak is felhívhatták a figyelmet. A Tanács viszont ebben az esetben is csak akkor foglalkozhatott hivatalosan a kérdéssel, ha a kérelemben vagy a tájékoztatásban foglaltakat a Tanács valamelyik tagja magáévá tette.

A kisebbségi panasz (bejelentés, kérelem) a szó szoros értelmében nem is minősült panasznak. Kérelem jellegével bíró panaszt bárki benyújthatott a Népszövetséghez. Egyetlen korlátozás a panasz benyújtója tekintetében az volt, hogy a panasznak nem volt szabad névtelennek lennie vagy kétes forrásból származnia.20

A kisebbségi szerződések nem tartalmaztak olyan rendelkezést, hogy a kisebbségek indíthatnak-e eljárást, és soraikból vagy a nevükben indíthat-e valaki eljárást a vállalt kötelezettségek be nem tartása miatt. Ezt a kérdést a Népszövetség határozatai olyképp szabályozták, hogy a beadványt a kisebbséghez tartozó minden természetes személy vagy ilyen személyek csoportja előterjeszthet, esetleg jogi személy vagy maga a kisebbség”.21

A panasz beadására jogosítottnak kellett tehát tekinteni nemcsak az egyes kisebbségi polgárokat és csoportokat, hanem a kisebbség képviseletében annak mindazokat a szerveit, amelyek az állam jogszabályai szerint képviseletre jogosultak.22 Lehetett panaszos továbbá a kisebbségen kívül álló egyén is, vagy az egyének kisebb csoportja, egyesülete, testülete stb. Nemzetközi egyesületek is.23

A kisebbségi sérelmeket panaszoló beadványokat a benyújtók kérvénynek (pétition) vagy emlékiratnak (mémoire) nevezték.24

Határozataival a Tanács új jogokat alkotott. A kisebbségek alaki jogát ugyanis a szerződések egyáltalán nem szabályozták, csak bizonyos alapelveket fektettek le. A Népszövetség Tanácsának határozati képezik a kisebbségvédelem alaki jogának forrásait.

Az említett határozat állapította meg azt is, hogy mit kell a Népszövetség Tanácsának védelmén érteni.25

A kisebbségi panaszok

A kisebbségeknek alapvető joga, hogy a Népszövetség védelmében részesüljenek minden elnyomással szemben. A Tanács figyelmét annak tagjai hívhatták fel a kisebbségvédelmi kötelezettség valamelyikének megsértésére vagy a megsértés veszélyére. A Tanács tagjainak ez nem is csupán joga volt, hanem kötelessége is, minthogy a garancia elvállalása következtében köteles volt őrködni a szerződések rendelkezéseinek betartása felett. Ez a jog és ez a kötelesség a Tanács minden tagját megillette.

154 Gyönyör József

A Tanács azonban csak akkor tudott eljárni egyes ügyekben, ha a kisebbségi sérelmek tudomására jutottak.

Az érintett államok kormányai az ünnepélyes ígéretek ellenére sem mutattak hajlandóságot arra, hogy a vállalt kötelezettségeket becsületesen teljesítsék. A kisebbségek között a legtöbb országban általános elégedetlenség uralkodott. A Népszövetséget elárasztotta a petíciók sokasága. Elintézésük vontatottnak és nehézkesnek bizonyult.

A panaszok csak akkor képezhették a Tanács határozataiban megállapított eljárás tárgyát, ha megfeleltek a következő feltételeknek:

– tárgyukat a szerződések értelmében a kisebbségek védelmének kellett képeznie,

– a kérvényeket nem volt szabad olyan formában előterjeszteni, amely a kisebbség és az állam közti politikai kapcsolat megszakítását követelte volna,

– nem volt szabad névtelen vagy kétes forrásból származniuk,

– nem volt szabad azokat sértő modorban (sans violence de language”) szöve-gezni,

– olyan tájékoztatásokat kellett tartalmazniuk, vagy olyan tényeket kellett jelezniük, amelyek előzőleg nem képezték tárgyát egy rendes eljárás tárgyát képező kérvénynek.26

A főtitkár feladata volt annak megállapítása, vajon a petíciók megfelelnek-e az említett feltételeknek. Ha a főtitkár azon a véleményen volt, hogy nem felelnek meg, akkor azokat visszautasították, illetve nem váltak az eljárás tárgyává.

A petíciók jelentős részét az ún. kisebbségi bizottságban vitatták meg, s rendszerint ott is intézték el. Megtörtént azonban, hogy a kitűzött kérdést egy háromtagú ad hoc bizottság tárgyalta meg a kisebbségi bizottságtól függetlenül.

További lehetőség kínálkozott eljárás indítására az Állandó Nemzetközi Bíróság előtt. Ezzel a lehetőséggel azonban csak kevesen éltek.

A kisebbségi ügyek előkészítésénél jelentős szerepet játszott a Népszövetség főtitkárságánál szervezett Kisebbségi Osztály. A Tanácsnak ez az osztály szolgáltatta a panaszok elbírálásához szükséges bővebb információkat. A Saar-vidék és Danzig ügyeivel foglalkozó közigazgatási osztállyal együtt alkotta a főtitkárság egy külön szekcióját (La Section des commissions administratives et des minorités).

Nem titok, hogy Csehszlovákiát általában a nagyhatalmak kegyéből” létrejött műalkotásként” tartották számon.27 Az új csehszlovák államnak el kellett fogadnia a kisebbségvédelmi szerződést, ám a későbbiek folyamán azt szerette volna elérni, hogy a vállalt kötelezettségeket ne terjesszék ki újabb rendelkezésekre és előírásokra.

Magyar szempontból figyelemre méltó az a deklaráció, amelyet az ún. Benes-féle memorandum tartalmaz. Még a trianoni békeszerződés aláírása előtt terjesztették a békekonferencia elé. Arra a kérdésre, mi lesz azzal a magyar lakossággal, amely a csehszlovák állam határának megvonása után Csehszlovákiában találja magát, a csehszlovák delegáció az említett memorandumban a következő választ adta: Kijelentettük már… hogy az a rendszer, amelyet valamennyi nemzetiségi kisebbséggel szemben érvényesítünk Csehszlovákiában, a szabadság rendszere lesz, s általa minden szükséges jogot elnyernek, hogy biztosított legyen minden nemzetiség szabad fejlődése…”28

Valamikor védett kisebbség voltunk 155

Később a felelős politikusok iparkodtak a deklarációra a feledés homályát borítani. Ám ez csak részben sikerült. Abból sem volt köszönet.

A beadványok elintézésével kapcsolatos nehézségekről némi áttekintést nyújt az a néhány számadat, amely csak később vált ismertté. Az 1921 szeptemberétől 1929 júniusáig beadott petíciók számát nem állapították meg, mert azokat bizalmas ügyként kezelték. Nem is tették közzé, s nincs is róluk nyilvántartás. Még a Népszövetség Tanácsának 1928. június 13-i határozata alapján megalakított különbizottság sem tudta megállapítani a petíciók és a beadványok pontos számát. Egyébként ez 300-ra tehető, s ennek a felét – mint elfogadhatatlant – elutasították. Az 1929 júniusa és 1939 júniusa közti időszakban összesen 585 petíció érkezett a Népszövetséghez. Ebből 245 elutasításban részesült, 338 esetben pedig 157 pe-tíciós bizottság tárgyalási alapjául szolgált.29

Az Állandó Nemzetközi Bíróság tevékenysége azt bizonyítja, hogy a Népszövetség, történetesen a Népszövetség Tanácsa a kisebbségi szerződések ügyében kerülte a bírósági megoldást. Előszeretettel alkalmazta a titkos diplomáciát, s elkerülte a nyilvános vitákat, sőt a beadványok beterjesztőit is nagyon szűkszavúan tájékoztatta azok sorsáról. Rendszerint tanácsadással intézte el a vitás kérdéseket.

A kisebbségek, elsősorban a nemzeti kisebbségek elégedetlenek voltak és bizalmatlanok maradtak a Népszövetséggel szemben. Ennek ellenére egyre több intézmény foglalkozott e kényessé váló kérdéssel. Több országban tudományos intézeteket tartottak fenn, szakintézményeket alapítottak, folyóiratokat adtak ki, amelyek mind a nemzetiségi kérdéssel foglalkoztak. Ezek közé tartozott elsősorban a I ‘Union des Associations pour la Société des Nations”, amelynek tanácsa 1921. október 15-én külön nemzetiségi bizottságot alakított. Egyik feladata az volt, hogy adatokat gyűjtsön a kisebbségekről. További nem hivatalos, a kormányoktól független szervezet volt az Union Interparlamentaire, az International Law Association és az Európai Államokban Szervezett Nemzeti Csoportok Kongresszusa (Kongress der organisierten nationalen Gruppén in den Staaten Europas).30

A nemzetiségi kérdés megoldása idővel égetővé vált Európában. Az érintett államok és a Népszövetség illetékes szervei azonban nem fogták fel kellő időben annak jelentőségét, s a következmények súlyosakká váltak.